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La Charte canadienne des droits et libertés, ou simplement la Charte, est la plus visible et la plus reconnue de la Constitution canadienne. La Charte garantit les droits des individus en les enchâssant, ainsi que certaines limitations, dans la loi suprême du pays. Depuis sa promulgation en 1982, la Charte crée une révolution à la fois sociale et juridique au Canada: elle élargit les droits des minorités et des accusés au criminel; transforme la nature et le coût des enquêtes criminelles et des poursuites; et soumet la volonté du Parlement et des assemblées législatives au contrôle judiciaire. Elle donne donc lieu à de nombreuses controverses.
Contexte
Avant l’entrée en vigueur de la Charte, les droits et libertés sont protégés au Canada par plusieurs lois, dont la Déclaration canadienne des droits de 1960. Bien qu’importantes, aucune de ces lois ne fait partie de la Constitution. Il leur manque donc la primauté et la permanence de la Charte. De plus, la Déclaration canadienne des droits s’applique uniquement aux lois fédérales, et non aux lois provinciales.
Un début difficile
Au début des années 1980, lorsque le gouvernement de Pierre Elliott Trudeau commence le processus de rapatriement de la Constitution canadienne, qui aura pour effet de la retirer du pouvoir du Parlement britannique, il décide également d’y introduire une nouvelle Charte des droits et libertés (voir aussi Histoire constitutionnelle). Dans le contexte plus large des débats constitutionnels de 1981 et 1982, la Charte soulève des inquiétudes : donnera-t-elle aux juges et aux tribunaux trop de pouvoir d’interprétation? Comment pourra-t-on la modifier une fois mise en vigueur? De nombreux premiers ministres provinciaux craignent également qu’une Charte limite le droit des provinces de légiférer comme elles l’entendent. (Voir aussi Partage des pouvoirs.)
Il incombe à Jean Chrétien, ministre de la Justice (plus tard premier ministre du Canada) sous Pierre Trudeau, de négocier et de modifier la Charte. Il reçoit l’appui de deux procureurs généraux provinciaux, Roy Romanow de la Saskatchewan, qui deviendra plus tard premier ministre de cette province, et Roy McMurtry de l’Ontario. Le premier ministre ontarien Bill Davis joue également un rôle important dans la concrétisation de la Charte. (Voir Rapatriement de la Constitution.)
Toutefois, le premier ministre du Québec, René Lévesque est moins préoccupé par la Charte. En 1975, le Québec adopte sa propre Charte des droits et libertés de la personne du Québec, qui a préséance sur toutes les autres lois de la province (mais n’est pas enchâssée dans la Constitution canadienne). René Lévesque s’oppose d’abord farouchement à tout nouvel arrangement constitutionnel, particulièrement ceux qui n’honorent pas le veto constitutionnel traditionnel du Québec. Lorsqu’il forme une alliance avec d’autres premiers ministres provinciaux, toutefois, il accepte de renoncer à ce droit de veto (voir Bande des huit), en échange d’une entente constitutionnelle qui priorise les droits provinciaux plutôt qu’une « conception rigide, voire autoritaire, du fédéralisme », comme le prétend René Lévesque.
Lorsque les autres premiers ministres de la Bande des huit acquiescent à cette nouvelle suggestion, instiguée par Jean Chrétien et Roy Romanow (voir Accord de la cuisine), ils choisissent de ne pas obtenir l’approbation de René Lévesque, parce que selon Roy Romanow : « Ce que la province de Québec aurait fait, c’est de demander des amendements additionnels ou des changements qui, selon moi, auraient soit obscurci ou retardé le processus, le tuant ainsi. »
René Lévesque et ses aides s’opposent farouchement à la manière dont l’entente constitutionnelle s’est accomplie en son absence – un événement qui est maintenant connu au Québec comme étant la « nuit des longs couteaux ».
« Ce qu’ils ont fait ce matin est indescriptible », déclare René Lévesque. « Peut-être que les doutes et les événements futurs leur feront comprendre que ceci pourrait avoir des répercussions incalculables. » Ainsi, le gouvernement du Québec n’a jamais signé la Constitution de 1982 et n’a jamais endossé formellement la Charte canadienne. Cependant, la Cour suprême du Canada décide que la Constitution est juridiquement contraignante, même sans l’accord des provinces. Ainsi, toutes les lois du Québec doivent respecter la Charte canadienne, ainsi que la Charte du Québec, pour être considérées comme étant constitutionnelles. (Voir aussi Résolution d’amendement de la Constitution.)
Finalement, une majorité des provinces est d’accord pour supporter la Charte à condition qu’elle contienne une clause permettant au Parlement ou à toute législature provinciale d’exempter les lois de certaines sections de la Charte (les libertés fondamentales, les droits à l’égalité et les garanties juridiques) pour une période de cinq ans, à la fin de laquelle elles sont assujetties à un renouvellement. La clause « dérogatoire », tel qu’est connu le paragraphe 33 de la Charte, n’a été utilisée que quelques fois pour passer outre les droits de la Charte. Le gouvernement fédéral n’a jamais invoqué cette clause. Bien que la clause puisse être invoquée par les gouvernements, son utilisation est difficile politiquement et donc rare.
Les provinces et Ottawa s’entendent aussi sur une formule d’amendement pour la Charte. Tout changement requiert le consentement du Parlement en plus de celui des législatures de 7 provinces représentant 50 % de la population du Canada. La Charte a été amendée deux fois depuis son adoption.
Après plusieurs mois de débats publics enflammés, la Charte entre en vigueur comme faisant partie de la Loi constitutionnelle de 1982 lorsque la Reine Elizabeth II signe la Loi de 1982 sur le Canada, qui entre ainsi en application le 17 avril de la même année, à Ottawa.
Ce à quoi s’applique la Charte
La Charte protège les Canadiens de l’État, et les minorités de la majorité parlementaire. Elle s’applique à toute personne au Canada, qu’elle soit citoyenne ou nouvelle arrivante, mais certains des droits qu’elle accorde s’appliquent uniquement aux citoyens, y compris le droit de vote et le droit d’entrer et de quitter le pays. Sa formulation est plus générale que précise, ce qui est un des motifs pour lesquels ses détracteurs craignent qu’elle accorde un trop grand pouvoir interprétatif aux tribunaux.
Les libertés et droits fondamentaux couverts par la Charte incluent la liberté d’expression, le droit à un gouvernement démocratique, le droit d’habiter et de chercher du travail n’importe où au Canada, les droits des personnes accusées de crimes, les droits des Autochtones, le droit à l’égalité, y compris l’égalité des sexes, le droit d’employer les langues officielles du Canada et le droit des minorités francophones ou anglophones à l’éducation dans leur propre langue.
Dans le paragraphe 1, la Charte donne aux gouvernements le pouvoir de restreindre les droits et libertés, « dans des limites qui soient raisonnables et dont la justification puisse se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique ». Il y a de nombreux cas où les tribunaux confirment de telles limites, comme dans l’affaire Butler en 1992, dans laquelle la Cour suprême du Canada déclare qu’une loi en matière de pornographie est une restriction raisonnable de la liberté d’expression, puisqu’elle protège la société d’une autre façon.
Clause dérogatoire
L’article 33 de la Charte, aussi appelé « clause dérogatoire », permet aux gouvernements d’exempter leurs lois de l’effet de certains articles de la Charte, sauf lorsqu’elles traitent des droits démocratiques, des droits liés à la mobilité et des droits relatifs aux langues. Le gouvernement fédéral n’a jamais invoqué cette clause, mais divers gouvernements provinciaux l’ont déjà utilisée pour passer outre certains droits découlant de la Charte.
Entre 1982 et 1985, le Parti Québécois invoquera ainsi la clause dans chaque texte de loi adopté par l’Assemblée nationale et modifiera tous les textes de loi antérieurs en y incluant la substance de l’article 33. Le Parti Québécois entend ainsi protester contre la Charte et non passer outre un quelconque droit. Cependant, en 1988, le Parti libéral du Québec invoque la clause pour faire adopter le projet de loi 178, qui vise à limiter l’usage de l’anglais canadien sur les panneaux et dans la publicité.
En dehors du Québec, cette clause a été incluse dans quatre projets de loi gouvernementaux et a été adoptée trois fois. En 1982, le gouvernement progressiste-conservateur de Chris Pearson au Yukon invoque la clause dérogatoire dans un projet de loi sur l’aménagement du territoire qui ne sera finalement pas adopté. En 1986, le gouvernement progressiste-conservateur du premier ministre de la Saskatchewan, Grant Devine, invoque la clause dérogatoire dans une loi contraignant le retour au travail qui, selon la Cour d’appel de la Saskatchewan, viole certains droits garantis par la Charte. (Voir aussi Cours de justice du Canada.) L’utilisation de la clause s’avère cependant inutile après que la Cour suprême accepte l’appel interjeté par le gouvernement contre la décision du tribunal inférieur.
En Alberta, le gouvernement progressiste-conservateur de Ralph Klein utilise la clause pour faire adopter en 2000 une loi contre le mariage entre personnes du même sexe. La Cour suprême du Canada statue cependant en 2004 que la législation concernant le mariage relève de la responsabilité du gouvernement fédéral et que celui-ci a légalisé le mariage entre personnes de même sexe en 2005 dans toutes les provinces et tous les territoires.
En 2017, le Parti saskatchewanais de Brad Wall invoque la clause pour supplanter une décision de la cour qui aurait retiré le financement provincial aux élèves non catholiques fréquentant les écoles catholiques (voir aussi Écoles séparées).
L’année suivante, le gouvernement progressiste-conservateur de Doug Ford invoque la clause en Ontario. Le gouvernement Ford vient d’adopter une loi visant à réduire la taille du conseil municipal de Toronto, loi qui est rejetée par un juge de la Cour supérieure de justice de l’Ontario au motif qu’elle enfreint les droits garantis par la Charte. Le gouvernement Ford supprime la clause de la loi après que la cour d’appel de l’Ontario accorde un sursis à l’application de la décision de la Cour supérieure.
En juin 2019, le gouvernement caquiste du Québec, mené par François Legault, adopte le projet de loi 21, intitulé Loi sur la laïcité de l’État. La nouvelle loi interdit désormais à tous les employés des services publics (enseignants, policiers, juges, etc.) de porter des symboles religieux au travail. Le gouvernement de François Legault invoque la clause dérogatoire pour empêcher des personnes ou des groupes de contester la loi en affirmant qu’elle est en violation des droits garantis par la Charte. La loi 21 génère de nombreux débats et protestations et est critiquée par plusieurs comme étant une forme de discrimination légalisée.
Révolution légale et sociale
En mai 1984, l’affaire Skapinker, qui traite de la liberté de circulation et d’établissement, est la première cause impliquant la Charte entendue devant la Cour suprême du Canada. Dans sa décision, la Cour déclare à l’unanimité que la Charte « fait partie de la Constitution d’une nation… de la trame de la loi canadienne… la loi suprême du Canada. »
Depuis, la cour a appliqué la Charte dans des milliers de décisions partout au pays. Selon le spécialiste en droit constitutionnel Peter Hogg, l’influence de la Charte s’exerce non seulement par l’intermédiaire des tribunaux, mais aussi de façon officieuse : elle oriente le travail des fonctionnaires et des avocats du gouvernement dans la conception de lois et de politiques qui soient conformes à la Charte.
La portée de la Charte est vaste. Pendant les 30 premières années de son existence (1982-2012), elle révolutionne plusieurs aspects du quotidien au Canada, y compris le travail des policiers et des procureurs. Elle renforce grandement les droits des personnes accusées d’un acte criminel en resserrant les règles sur les dispositifs d’écoute clandestine, en évitant aux accusés de devoir se défendre contre une présomption de culpabilité (affaire Oakes en 1986) et en exigeant la divulgation de tous les éléments de preuve pertinents entre la Couronne et la défense (affaire Stinchcombe en 1991). Ces protections entraînent toutefois une augmentation des coûts ainsi que des retards importants dans le système de justice criminelle.
Le paragraphe 7 de la Charte, qui garantit la liberté, amène la Cour suprême à invalider la disposition du Code criminel contre l’avortement en 1988, ce qui transforme le droit reproductif des femmes (voir aussi Henry Morgentaler).
La clause anti-discrimination du paragraphe 15 de la Charte mène à une suite de décisions qui modifie le paysage judiciaire pour les gais et les lesbiennes. Par exemple, la décision Vriend de la Cour suprême en 1998 interdit la discrimination sur le fondement de l’orientation sexuelle (voir aussi Droit des LGBTQ2 au Canada). Cette décision a pavé la voie pour la légalisation, en 2005, du mariage entre personnes de même sexe.
Le paragraphe 23, au sujet du droit à l’enseignement dans la langue de la minorité, transforme l’instruction des francophones à l’extérieur du Québec, faisant ainsi naître une génération d’enfants appelés les « enfants du paragraphe 23 », qui sont instruits dans des écoles de langue française là où la population le justifie. (Voir aussi Politique linguistique; Canadian Parents for French.)
Le paragraphe 25 stipule que la Charte ne peut pas être utilisée pour miner les droits des Autochtones ou les droits émanant des traités. Bien que ces droits ne soient pas explicitement inclus dans la juridiction de la Charte (ils sont couverts par le paragraphe 35 de la Loi constitutionnelle de 1982), leur interprétation et expansion par les cours sont profondément influencées par la Charte. Un bon exemple est l’affaire Sparrow en 1990, qui renforce les droits de pêche des peuples autochtones ainsi que leurs droits relatifs aux ressources naturelles. L’affaire Sparrow et d’autres affaires similaires rendent nécessaire la consultation des communautés autochtones dans presque tous les cas où le développement de ressources est considéré au Canada. (Voir Partage des compétences législatives concernant les ressources naturelles.)
Débat sur l’activisme judiciaire
La Charte augmente le rôle des tribunaux en permettant aux juges de faire des changements sociaux et légaux considérables en interprétant la signification de la Charte. Ses détracteurs prétendent que l’autorité des corps élus comme le Parlement et les corps législatifs en est amoindrie, puisque les tribunaux ont le pouvoir de rejeter leurs décisions. D’autres personnes font valoir que la Charte a ouvert un « dialogue » entre le Parlement et les tribunaux, où les juges rejettent des lois au besoin, ce qui permet au Parlement et aux corps législatifs de les réécrire de façon à les rendre conformes à la Charte.
Certains accusent les juges d’activisme social lorsqu’ils « interprètent », dans la Charte, des droits et libertés qui n’y sont pas précisés. Dans son livre Friends of the Court, le politologue Ian Brodie (ancien chef de cabinet du premier ministre Stephen Harper) estime que la Charte a aussi inspiré « des groupes d’entreprise, des syndicats, des Autochtones, des minorités linguistiques, des groupes gais et lesbiens et d’autres encore » à importer au Canada des techniques américaines de litige d’intérêt public. Celles-ci leur permettent de prendre des décisions en matière de politiques à travers des tribunaux plutôt qu’à travers le système politique.
En 2012, lors du 30e anniversaire de la Charte, Frank Iacobucci, ancien juge de la Cour suprême du Canada, répond aux critiques en déclarant à la télévision de la CBC :
« Les juges ne sont pas des Don Quichotte qui chargent dans tous les sens en interprétant la loi sans discernement pour rendre caduques les lois fédérales ou provinciales […] Les juges prennent leur rôle très, très au sérieux. Mais la Charte est rédigée dans un langage très général, que certains ne manqueront pas de critiquer parce qu’il offre trop de champ à l’interprétation par les tribunaux. Mais je pense que c’est nécessaire. Je ne connais aucune constitution […] qui ne fasse pas usage de telles formules générales. Les juges, tout comme les avocats et les agents du gouvernement, doivent donc interpréter ce texte de loi […] Je ne regrette pas ce que mes collègues et moi-même avons accompli en tant que juges ».
Modèle mondial?
La Charte, dont certains disent qu’elle rapproche constitutionnellement le Canada de l’exemple des États-Unis, pourrait en fait inspirer d’autres pays.
Une étude publiée en juin 2012 dans la New York University Law Review affirme qu’elle offre un modèle d’équilibre des intérêts juridiques contradictoires dans une société multiculturelle moderne. Il y est également mentionné que la Charte est largement admirée dans les pays anglophones du Commonwealth. Selon l’étude, les outils nécessaires pour atteindre cet équilibre se trouvent dans trois paragraphes importants :
Le paragraphe 1, qui stipule que les droits ne sont pas absolus et peuvent être limités par le gouvernement pourvu qu’il existe des données convaincantes pour ce faire; le paragraphe 15, qui laisse flexibles les droits en matière d’égalité, ce qui permet à de nouveaux groupes, comme les personnes LGBTQ2S+, d’être mis sous sa protection; le paragraphe 33, qui stipule que les gouvernements peuvent ne pas tenir compte des décisions prises par les juges si celles-ci annulent leurs lois, pourvu qu’ils soient prêts à investir le capital politique nécessaire. Ces paragraphes sont des caractéristiques clés pour toute constitution qui encourage le dialogue entre les législatures et les tribunaux, pratique qui devient la norme dans bon nombre de démocraties. « Parmi les pays de droit commun, ont écrit les professeurs de droit américains David Law et Mila Versteeg dans l’étude de 2012 de la New York University Law Review, le Canada est à l’avant-garde en matière constitutionnelle parmi les pays de common law. »
La Charte est populaire depuis des années, même au Québec, malgré son manque de ratification officielle par le gouvernement provincial. Une étude en 2002 menée par le Centre de recherche et d’information sur le Canada (une agence montréalaise) démontre que la Charte est « perçue favorablement » dans toutes les régions du pays, avec son plus haut taux d’approbation (91 %) au Québec. En 2011, un sondage auprès de 1 000 Québécois par la firme CROP démontre que 88 % des répondants supportent la Charte.