Société d'État

Économie « mixte »

La première société d’État canadienne, la Commission des travaux publics, est créée en 1841. Sa mission est de construire un système de canaux pour le transport maritime dans la province du Canada. En 2019, il existe 47 sociétés d’État opérant partout au pays. Elles ont été créées par les gouvernements pour fournir des services essentiels à une nation vaste et peu peuplée. Ce nombre ne s’explique pas par une quelconque préférence pour la propriété publique, mais plutôt par le peu d’enthousiasme ou la faible capacité du secteur privé à assurer ces services.

Nombre de grandes sociétés d’État créées au 20^e siècle devaient satisfaire aux besoins du transport. Elles incluent la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada (CN) et  Air Canada (toutes deux privatisées depuis lors), ainsi que l’Administration de la Voie maritime du Saint-Laurent (aujourd’hui la Corporation de gestion de la Voie maritime du Saint-Laurent).

Après la Deuxième Guerre mondiale, d’autres sociétés d’État fédérales deviennent d’importants fournisseurs de prêts et de services financiers à des groupes dont les besoins ne sont pas toujours satisfaits par les institutions privées. Ils comprennent les agriculteurs (Société du crédit agricole), les petites entreprises (Banque de développement du Canada) et les exportateurs (Société pour l’expansion des exportations). Le gouvernement fédéral a parfois possédé et exploité des mines de charbon (Société de développement du Cap-Breton) et Petro-Canada, une grande société pétrolière et gazière intégrée maintenant privatisée.

Au cours des dernières années, les sociétés d’État se développent pour satisfaire des besoins émergents. En 2002, l’Administration canadienne de la sûreté du transport aérien (ACSTA) est créée pour effectuer le contrôle des passagers et des bagages aux aéroports. Sa création est un résultat direct des attaques terroristes du 11 septembre 2001.

Les sociétés d’État sont essentielles à l’économie «mixte» du Canada, un mélange d’entreprises privées et d’État. Ce mélange distingue grandement l’organisation industrielle du Canada et des États-Unis. En effet, aux États-Unis, les entreprises d’État sont moins courantes.

Sociétés d’État provinciales

Dans la plupart des provinces, les sociétés d’État sont responsables de la production et de la distribution d’électricité (par exemple, Hydro-Québec), des jeux et loteries (Corporation manitobaine des loteries), ou de la vente d’alcool (Régie des alcools de l’Ontario). Certaines provinces sont aussi propriétaires d’entreprises de communications (Sasktel). D’autres ont géré des entreprises minières et manufacturières telles que la  Potash Corporation of Saskatchewan (aujourd’hui privée) et la Sydney Steel Corporation de la Nouvelle-Écosse (disparue depuis lors). En Colombie-Britannique, en Saskatchewan, au Manitoba et au Québec, des sociétés d’État ont vendu de l’assurance automobile. En Alberta, en Colombie-Britannique et en Ontario, elles ont exploité des chemins de fer.

Les entreprises appartenant à l’État ont toujours eu une importance particulière au Québec et en Saskatchewan. Après la victoire électorale historique de la Co-operative Commonwealth Federation en Saskatchewan en 1944, les sociétés d’État sont considérées comme un moyen important de bâtir une économie diversifiée. Depuis le début des années 1960, les gouvernements successifs du Québec ont aussi recours aux sociétés d’État pour diversifier l’économie provinciale, créer et conserver des emplois, et favoriser l’émergence de gestionnaires francophones. Hydro-Québec en est un bon exemple. Des sociétés d’État sont aussi créées au Québec dans les industries forestières, gazières et pétrolières, ainsi que dans les secteurs de l’acier et de l’amiante.

Rôle des sociétés d’État

Les sociétés d’État s’appuient sur l’argument voulant que les activités commerciales du gouvernement soient protégées de l’intervention des autorités et du contrôle législatif pour produire de bons résultats. Ainsi, les sociétés d’État jouissent d’une plus grande autonomie administrative que les ministères. Toutefois, l’indépendance de ces entreprises d’État ne peut être absolue : elle doit être tempérée par un contrôle public sur la formulation des politiques. L’expérience canadienne montre que l’autonomie des entreprises, le contrôle du gouvernement et le contrôle législatif sont souvent contradictoires et difficiles à concilier.

L’influence du gouvernement sur les sociétés d’État se développe au coup par coup. Elle devient codifiée par l’article VIII de la Loi sur la gestion des finances publiques, adoptée en 1951. Cet article prescrit le regroupement des entreprises d’État en trois annexes ou types: ministères, agences et entreprises. Chaque type assume des fonctions différentes et entretient des relations particulières avec l’État. Les établissements publics, tels que le Conseil économique du Canada, n’exercent aucune fonction commerciale. Ils sont traités comme des ministères. Les agences mandataires, comme  Énergie atomique du Canada Limitée, jouissent d’une plus grande liberté. Enfin, les sociétés mandataires, notamment Air Canada (avant d’être privatisée) jouissent d’encore plus d’autonomie sur le plan financier.

Les dispositions de la Loi sur la gestion des finances publiques exigent des agences et sociétés mandataires qu’elles soumettent un budget annuel d’immobilisation au ministre compétent ainsi qu’au ministre des Finances et au président du Conseil du Trésor. Le budget doit être approuvé par ces trois ministres, par le Cabinet et le  Parlement. Les agences mandataires doivent aussi faire approuver leur budget de fonctionnement par le ministre compétent et par le président du Conseil du Trésor. Le Cabinet décide de la nomination, du traitement et de la révocation des conseils d’administration et des hauts dirigeants des sociétés d’État. En théorie, le conseil d’administration sert de liaison entre le gouvernement et la direction de l’entreprise. Cependant, en pratique, son efficacité est souvent compromise par le manque de définition précise des pouvoirs, devoirs et responsabilités, ainsi que par le favoritismepolitique dans le choix des membres du conseil et par les pratiques de nomination controversées du gouvernement fédéral lors des nominations des hauts fonctionnaires aux conseils.

Controverse, débat et réforme

La situation relativement stable des sociétés d’État fédérales est bouleversée dans les années 1970. Un grand débat surgit alors sur leur rôle et leur efficacité. Le débat tourne alors autour de l’idée voulant que la portée et l’importance économiques des sociétés d’État soient si grandes qu’Ottawa ne peut plus les contrôler. On commence alors à croire qu’elles occupent une place trop grande dans l’économie.

Pour de nombreux observateurs, la Loi sur la gestion des finances publiques est archaïque. D’autres pensent que les grandes sociétés d’État, surtout le CN, échappent au contrôle politique. Les vérificateurs généraux critiquent l’un après l’autre la gestion financière de ces sociétés. Une controverse entoure aussi les activités d’Énergie atomique du Canada Limitée et d’Air Canada. L’expansion rapide de Petro-Canada et les problèmes chroniques de VIA Rail attisent le mécontentement. Le rôle des sociétés d’État constitue un problème en Colombie-Britannique, en Saskatchewan, au Manitoba et au Québec.

En 1984, le projet de loi C-24 est adopté. Il remplace la Loi sur la gestion des finances publiques par un nouveau cadre législatif. Entre autres modifications, la loi établit de nouvelles annexes ou types de sociétés d’État. Elle étend aussi la capacité du Cabinet à émettre des directives. Elle réitère l’interdiction, pour les sociétés d’État, de créer ou de céder des filiales sans l’approbation du Cabinet. Elle clarifie aussi le processus d’approbation du budget. Enfin, elle veille à ce que les plans de l’entreprise soient soumis à l’approbation du Cabinet et discutés au Parlement. Cependant, ces réformes ne satisfont pas les critiques. Ils avancent en effet que le projet de loi C-24 codifie généralement les politiques et procédures en vigueur, qu’elle n’apporte pas de changement majeur et ne résout pas les grands problèmes.

En 2003, une enquête menée par le vérificateur général sur le programme fédéral de commandite révèle des problèmes de gestion financière dans un certain nombre de sociétés d’État. Celles-ci comprennent Postes Canada, VIA Rail et la Banque de développement du Canada. Le rapport subséquent du juge retraité John Gomery mène à d’importantes réformes des sociétés d’État et de la Loi fédérale sur la responsabilité de 2006. La Loi élargit la liste des sociétés d’État devant rendre des comptes en vertu de la Loi sur l’accès à l’information, modifie les modalités de nomination des membres du conseil d’administration, limite le nombre de fonctionnaires au sein des conseils et sépare de manière distincte le poste de directeur général de celui de président.

Privatisation

Au milieu des années 1980, de larges ventes de biens publics au Royaume-Uni se produisent sous le régime de la première ministre britannique Margaret Thatcher. Le gouvernement du premier ministre  Brian Mulroney réagit en nommant un ministre d’État à la privatisation. Celui-ci supervise la vente de sociétés d’État emblématiques, comme Petro-Canada et Air Canada,  de Havilland Aircraft Co et Canadair. Pendant la décennie qui suit, d’autres grandes sociétés d’État sont privatisées par Ottawa et les provinces. Elles incluent le CN, la Régie des alcools de l’Alberta et la Nova Scotia Power.

En 2013, le gouvernement de Stephen Harper s’octroie, dans son projet de budget, de nouveaux pouvoirs sur la négociation collective, les salaires et les conditions de travail dans quatre sociétés d’État, dont Radio-Canada.

Sociétés d’État fédérales actuelles

Voir aussi Régie publique; Conseil économique du Canada; Couronne; Crown Land.