Le Canada et l’ALENA

Pourquoi avoir créé l’ALENA?

Un certain nombre de facteurs politiques et économiques qui agissaient durant les années 1980 et 1990 ont motivé la création de l’ALENA. L’idée d’une zone nord-américaine de libre-échange est soulevée par Ronald Reagan en novembre 1979, lorsqu’il annonce sa candidature aux élections présidentielles. À l’époque, le Canada (dirigé par le premier ministre Pierre Trudeau) et le Mexique (dirigé par son président, José López Portillo) craignent fortement une domination des États-Unis et ne manifestent aucun intérêt pour une telle entente. En 1984, au Canada, un changement de gouvernement conduisant à l’élection du premier ministre  progressiste-conservateur Brian Mulroney va pourtant conduire à la négociation qui aboutira à la signature de l’ACCEU. Au Canada, le parti Libéral et le Nouveau Parti démocratique, mais aussi le public en général, s’opposent fortement à cet accord. Aux États-Unis, l’opposition des groupements syndicaux et du grand public est par contre limitée.

La décision d’inviter le Mexique à faire partie d’une zone nord-américaine de libre-échange est bien plus controversée. Entre 1981 et 1982, le Mexique subit une crise de la dette durant laquelle sa dette extérieure excède les capacités de remboursement du pays. Après cette crise, les dirigeants du parti dominant au Mexique, le Parti révolutionnaire institutionnel (PRI), cherchent à remplacer le modèle économique nationaliste du pays qui avait été adopté dans le sillage de la révolution de 1910–1920. Sous la pression du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale, les politiciens mexicains commencent alors à ouvrir leur économie. Ils se joignent ainsi, en 1986, à l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) – une entente commerciale internationale mise en place en 1947. Les investisseurs internationaux restent néanmoins sceptiques quant à la stabilité de l’économie mexicaine et à la fiabilité de ses engagements à long terme en faveur de politiques économiques libérales. Le président du PRI, Carlos Salinas de Gortari, qui prend le pouvoir en 1988 à l’issue d’une élection qui sera qualifiée par un grand nombre d’observateurs de frauduleuse, se rend en Europe en 1990 pour promouvoir l’image d’un Mexique qui a évolué. Les États et les investisseurs européens ne manifestent cependant à l’époque que peu d’intérêt pour le marché mexicain.

Face à cette situation, Salinas, accompagné de ses conseillers les plus proches, décide de rencontrer le président des États-Unis, George H.W. Bush, pour lui proposer officiellement un accord de libre-échange entre les deux pays. Salinas espère non seulement attirer de nouveaux investissements, mais aussi légitimer l’autorité de son parti, qui a souffert de la crise économique et des événements associés aux élections de 1988. L’entente proposée compléterait les objectifs d’échanges commerciaux visés par l’administration Bush. Les pourparlers commerciaux relatifs au GATT sont par ailleurs au point mort, tandis que les États européens, qui échangent de plus en plus entre eux, sont moins intéressés par les échanges avec les États-Unis. Une entente avec le Mexique (et le Canada) est donc perçue comme un moyen d’avancer vers les objectifs que se sont fixés les États-Unis, à savoir un niveau plus élevé de libéralisme économique. L’économiste Paul Krugman explique que les intérêts des États-Unis dans cet accord étaient autant politiques qu’économiques, puisqu’à l’époque, les États-Unis ont tout intérêt à renforcer le pouvoir en place au Mexique pour éviter une instabilité politique de l’autre côté de leur frontière méridionale.

Le Canada ne participe pas aux premières discussions, mais le gouvernement Mulroney choisit finalement de s’y joindre. Le gouvernement canadien et les dirigeants d’entreprise sont quelque peu réticents à partager l’accès préférentiel à l’immense marché américain avec le Mexique. Ils ne s’intéressent par ailleurs que très peu au marché mexicain, compte tenu du faible niveau des échanges commerciaux entre le Canada et le Mexique. Le gouvernement Mulroney décide néanmoins qu’il vaut mieux participer aux négociations et à la création de l’entente plutôt que d’être mis en face d’un accord entre les États-Unis et le Mexique qui pourrait priver le Canada d’une part d’échanges et d’investissements.

Les États-Unis préviennent sans ambiguïtés les dirigeants mexicains qu’il est hors de question de négocier leur objectif de voir installer la libre circulation des travailleurs en Amérique du Nord. De son côté, le Mexique parvient à résister à la pression des États-Unis qui veulent pouvoir accéder à ses ressources pétrolières en période de pénurie, une option que le Canada avait lui aussi rejetée dans le cadre de l’accord Canada-États-Unis. Le Canada continue à réclamer que ses industries culturelles soient exemptées des termes de l’accord comme elles l’avaient été aux termes de l’ACCEU, afin de permettre au gouvernement de continuer à soutenir les industries liées à la musique, au cinéma et à la télévision grâce à des mesures telles que l’instauration de quotas concernant les contenus et l’attribution de subventions. Après 14 mois d’intenses discussions entre 1991 et 1992, l’ALENA est signé par Bush, Salinas et Mulroney.

Avant qu’il ne puisse entrer en vigueur, l’accord doit cependant être ratifié. Or peu de temps après la signature de l’accord, le démocrate Bill Clinton accède à la présidence des États-Unis. Répondant aux demandes formulées par les sympathisants de son parti, Clinton parvient à imposer la création de deux accords parallèles, conçus pour protéger l’environnement et le droit du travail, comme condition à la ratification finale de l’accord principal. Ces accords parallèles sont des accords séparés qui visent à obliger les trois pays à appliquer leurs propres lois dans ces domaines. Le premier ministre libéral Jean Chrétien, qui a été élu en 1993 sur un programme prévoyant la renégociation de l’ALENA, n’insiste pourtant pas lorsque Clinton refuse de rouvrir les pourparlers. L’ALENA est donc ratifié par les assemblées législatives des trois pays en 1993.

Plusieurs critiques aux États-Unis et au Canada font valoir que les négociations ont été dominées par les intérêts des entreprises et que l’ALENA va entraîner un appauvrissement des conditions de travail et des normes environnementales, les trois pays étant amenés à se faire concurrence en abaissant leurs normes. De même, de nombreux observateurs craignent de voir les emplois manufacturiers hautement payés passer du Canada et des États-Unis au Mexique. De son côté, le public mexicain réagit de manière relativement modérée, en partie parce qu’un grand nombre de Mexicains ont été déçus par le modèle économique nationaliste qui a contribué à la crise de la dette du début des années 1980. Le pays est par ailleurs toujours dirigé par un régime semi-autoritaire et le public n’a qu’un accès limité à l’information indépendante.

Contenu de l’accord

L’accord a été conçu de manière à réduire ou à éliminer les barrières aux échanges commerciaux et aux investissements entre les trois pays signataires. Tout comme l’ACCEU, l’ALENA prévoit de traiter chaque pays signataire comme une « nation la plus favorisée », ce qui signifie que chacun des pays peut accéder au marché des deux autres sans être gêné par de quelconques barrières ou tarifs douaniers élevés.

Les objectifs de l’accord sont définis dans le premier chapitre. Ils consistent :

a) à éliminer les obstacles au commerce des produits et des services entre les territoires des Parties et à faciliter le mouvement transfrontalier de ces produits et services;

b) à favoriser la concurrence loyale dans la zone de libre-échange;

c) à augmenter substantiellement les possibilités d’investissement sur les territoires des Parties;

d) à assurer de façon efficace et suffisante la protection et le respect des droits de propriété intellectuelle sur le territoire de chacune des Parties;

e) à établir des procédures efficaces pour la mise en œuvre et l’application du présent accord, pour son administration conjointe et pour le règlement des différends; et

f) à créer le cadre d’une coopération trilatérale, régionale et multilatérale plus poussée afin d’accroître et d’élargir les avantages découlant du présent accord.

Le Canada et les États-Unis ont déjà abaissé leurs tarifs douaniers de manière spectaculaire. L’impact principal de la levée des barrières commerciales aux termes de l’ALENA concerne donc le Mexique. L’accord final reprend de nombreux éléments de l’ACCEU, mais étend ce dernier dans plusieurs domaines clés. Par exemple, dans le secteur de l’automobile, l’ACCEU exigeait que 50 % des pièces détachées d’une voiture soient fabriquées en Amérique du Nord pour que la voiture puisse faire l’objet d’une vente exempte de droits de douane. Aux termes de l’ALENA, ce seuil passe à 62,5 %.

Mais l’élément nouveau et peut-être le plus important de l’ALENA est l’inclusion d’un mécanisme d’investisseur-État au chapitre 11. Les ententes investisseur-État permettent à une entreprise d’une Partie (un des pays signataires) de soumettre à l’arbitrage d’une instance internationale une plainte selon laquelle une autre Partie ne l’aurait pas traitée de manière impartiale. Les accords parallèles sur les questions du travail et de l’environnement représentent par ailleurs une innovation importante qui impose à chaque partenaire de respecter ses propres lois. Néanmoins, ces accords parallèles n’étant pas intégrés au texte principal de l’accord, ils ne disposent pas de mécanismes efficaces d’application.

À la différence de l’Union européenne qui lui est postérieure, l’ALENA ne prévoit ni n’encourage l’intégration politique ou une quelconque évolution vers des institutions supranationales à l’image du Parlement européen. L’ALENA est par contre devenu un modèle pour la plupart des accords commerciaux signés ultérieurement par les trois partenaires avec d’autres pays.

Impact de l’ALENA

Il est difficile d’évaluer objectivement l’impact de l’ALENA sur les économies des trois pays et de faire la distinction entre l’impact de l’accord commercial et celui d’autres sources de changement économique, telles que la mondialisation, l’entrée de la Chine dans l’Organisation mondiale du commerce, les progrès technologiques et les décisions politiques internes de chacun des pays. La discussion des impacts de l’ALENA est fortement polarisée. La plupart des représentants des gouvernements fédéraux des trois pays louent l’accord en lui associant un impact hautement bénéfique. Aussi récemment qu'en 2018, Affaires mondiales Canada déclare que «l’ALENA contribue à la croissance économique et à la hausse du niveau de vie de la population des trois pays membres. En renforçant les règles et procédures régissant le commerce et l’investissement d’un bout à l’autre du continent, l’ALENA s’est avéré une base solide pour promouvoir la prospérité du Canada ».

Les échanges de marchandises entre les trois partenaires de l’ALENA ont plus que triplé entre 1993 et 2015, pour un montant total de plus de 1 billion de dollars US. Combiné à l’ACCEU, l’ALENA a eu un impact majeur sur l’économie canadienne. En 2016, 77,8 % des exportations de marchandises canadiennes étaient destinées à ses partenaires de l’ALENA. Les échanges de marchandises entre le Canada et les États-Unis ont plus que doublé entre 1993 et 2016, tandis que les échanges commerciaux avec le Mexique (qui ont débuté à un niveau beaucoup plus faible) ont été multipliés par huit durant la même période.

Un des effets économiques les plus importants de l’accord commercial de libre-échange a été la mise en place de chaînes d’approvisionnement régionales. L’augmentation des échanges commerciaux interrégionaux est principalement due à la décision des producteurs de réorganiser les usines de fabrication, d’assemblage et de fabrication pour qu’elles se chargent d’une étape spécifique du processus de production sur le site jugé le plus efficace. De nombreux secteurs économiques, en particulier celui de l’automobile, sont ainsi devenus fortement intégrés dans toute la région nord-américaine.

Critiques sur l’ALENA

La plupart des observateurs admettent que l’ALENA a permis d’augmenter le volume des échanges et des investissements, mais plusieurs critiques font valoir que ces changements ne se sont pas traduits par une augmentation du niveau de vie dans un quelconque des trois pays. Plusieurs d’entre eux observent que les retombées de l’ALENA sont particulièrement décevantes dans le cas du Mexique. Le taux de croissance économique du Mexique est resté relativement faible depuis 1994, tandis que les inégalités et la pauvreté restaient élevées. Certains expliquent que le Mexique aurait pu davantage bénéficier de l’ALENA si l’accord avait été accompagné de politiques nationales plus fermes visant à améliorer l’éducation et le bien-être social, ainsi que d’investissements plus importants dans les infrastructures et le développement régional.

L’agriculture est un secteur qui a été pointé comme étant particulièrement problématique. De nombreux critiques rappellent que des millions d’agriculteurs mexicains ont perdu leurs terres lorsque le gouvernement mexicain a décidé de supprimer les tarifs douaniers sur le maïs, l’aliment de base du pays, ainsi que les protections en place pour assurer la pérennité des systèmes communaux de propriétés foncières qui avaient permis d’attribuer des terrains à des millions de paysans pauvres ou autochtones après la révolution mexicaine. Les États-Unis ont continué à subventionner la production de maïs et les producteurs mexicains démunis se sont retrouvés incapables de concurrencer le maïs américain importé bon marché.

Le lourd impact de cette libéralisation sur des millions de Mexicains a déclenché une augmentation rapide de l’émigration mexicaine à destination des États-Unis après la mise en œuvre de l’ALENA, alors que le gouvernement de Carlos Salinas de Gortari déclarait que l’ALENA allait réduire cette émigration en créant des emplois au Mexique.

Le chapitre 11 sur les investissements, qui décrit notamment le mécanisme d’investisseur-État, est aussi l’objet de fréquentes critiques. Canada a été la cible du plus grand nombre de poursuites découlant de cette disposition, avec un total de 41 plaintes déposées contre le Canada entre 1995 et 2018, soit 48 % du nombre total de plaintes déposées. Le Canada a payé plus de 219 millions de dollars de dommages après avoir perdu ou résolu huit cas. Le Mexique a perdu cinq cas, pour lesquels il a dû verser plus de 205 millions de dollars US. Les États-Unis, par contre, n’ont jamais perdu un seul litige investisseur-État relatif aux dispositions de l’ALENA. En mai 2018, quatre plaintes contre le Canada restaient à trancher, avec des dommages potentiels s’élevant au total à plus de 775 millions de dollars.

La plupart des plaintes à l’encontre du Canada ont attaqué des politiques gouvernementales qui visent à protéger l’environnement ou à gérer les ressources — des politiques qui interfèrent probablement avec les profits des investisseurs étrangers. Les critiques ont expliqué que le chapitre 11 empiète de manière inacceptable sur la souveraineté canadienne et menace la capacité de l’État canadien à protéger l’environnement, puisque ce chapitre a été utilisé plusieurs fois pour attaquer la législation environnementale susceptible de nuire aux affaires des investisseurs étrangers.

Après l’ALENA

L’ALENA n’ayant pas été associé à la création d’importantes institutions, les trois pays n’ont pas bénéficié d’occasions de mieux coopérer après la signature de l’accord. Un bureau de l’ALENA était installé dans chacun des pays et des groupes de travail trinationaux ont été mis sur pied, mais en pratique, ils n’ont eu que peu d’influence. La principale plateforme permettant la promotion de la coopération entre les trois pays a été le Sommet des leaders nord-américains — quelquefois appelé le sommet des « trois amigos ». Bien que le Sommet des leaders nord-américains se soit tenu à chaque année après 2005, le dernier Sommet de l’ère de l’ALENA remonte à 2016.

Les attaques terroristes du 11 septembre 2001 sur les États-Unis ont provoqué l’apparition d’une nouvelle forme de coopération, principalement motivée par les objectifs de sécurité de ce pays. Le gouvernement américain répond en effet aux attaques en mettant temporairement en place des mesures antiterroristes le long de ses deux frontières terrestres, des mesures qui imposent notamment l’inspection individuelle de pratiquement tous les véhicules par des agents frontaliers. Les échanges commerciaux transfrontaliers, qui se sont multipliés après la mise en œuvre de l’ACCEU et de l’ALENA, sont aussitôt menacés puisqu’on fait état de files d’attente de 16 heures aux principaux postes frontaliers entre le Canada et les États-Unis.

Le gouvernement canadien agit rapidement pour rétablir les échanges commerciaux en proposant une « Déclaration sur la frontière intelligente », accompagnée d’un plan d’action en 30 points, qui sera signée par les deux pays en décembre 2001. Peu après, en mars 2002, un plan d’action frontalier semblable, mais plus limité est signé entre les États-Unis et le Mexique. Le mouvement des marchandises et des personnes aux frontières reste cependant limité par les mesures antiterroristes prises par le gouvernement américain.

En 2005, les trois gouvernements créent le Partenariat nord-américain pour la sécurité et la prospérité (PSP), qui vise à approfondir l’intégration régionale sur la base d’une harmonisation étendue des règlements. Le président Obama met cependant fin au PSP en 2009, en partie en réponse aux critiques croissantes du processus qui n’apparaît pas transparent et qui semble dénué de responsabilisation démocratique.

L’annulation du PSP fait que le Sommet des leaders nord-américains se retrouve à nouveau être la seule possibilité de consultation et de coordination à haut niveau. Les tensions entre les trois pays se révèlent néanmoins parfois clairement lors des réunions. Lors du sommet de 2014 à Toluca, au Mexique, le premier ministre Stephen Harper et le président mexicain Enrique Peña Nieto s’affrontent ainsi à propos de la décision du gouvernement canadien, en 2009, d’imposer un visa aux Mexicains qui désirent se rendre au Canada. Harper annule le sommet de 2015, qui devait se dérouler au Canada, à cause de ce différend non résolu avec le Mexique au sujet des visas et de tensions croissantes avec les États-Unis dues au fait qu’Obama n’a pas approuvé le projet de pipeline Keystone X. Peña Nieto et Obama rencontrent le nouveau premier ministre canadien Justin Trudeau lors du sommet de 2016 à Ottawa, au cours duquel les relations semblent redevenir normales, en particulier parce que Trudeau promet de lever l’obligation de visa pour le Mexique. Le Canada lève l’obligation en décembre 2016.

L’ALENA et Donald Trump

Les perspectives d’amélioration de la coopération sont devenues instables avec l’élection du président Donald Trump aux États-Unis en novembre 2016. Ce n’était pas la première fois que l’ALENA devait faire face à de sérieuses critiques dans le cadre d’une course à la présidence des États-Unis. En 1992, le candidat indépendant Ross Perot conduit ainsi une campagne basée sur le rejet de l’ALENA, déclarant que l’accord engendrerait un formidable effet d’aspiration des emplois vers le Mexique. En 2008, Barack Obama promet de modifier l’accord, ou de s’en dégager, mais il ignorera cette promesse une fois arrivé au pouvoir. L’opposition de Donald Trump à l’égard de l’accord est cependant particulièrement rude, sa rhétorique visant tout spécialement le Mexique, qui selon lui en bénéficie aux dépens des États-Unis.

En 2017, Donald Trump menace de renégocier ou d’annuler l’accord. Après plus d’un an de négociations, le Canada et les États-Unis parviennent à une entente de principe le 1^er octobre 2018. Les dirigeants des trois pays signent l’accord le mois suivant. L’entente trilatérale renégociée se voit donner un nouveau nom, l’Accord Canada-États-Unis-Mexique (ACEUM). L’ACEUM est entré en vigueur le 1er juillet 2020.