Finances publiques

Finances publiques

 Ce terme désigne à la fois la façon dont les États obtiennent et gèrent leurs recettes et aussi cette branche des SCIENCES ÉCONOMIQUES qui étudie tout le secteur public de l'économie. L'État finance ses dépenses par l'IMPOSITION, l'emprunt de fonds par le secteur public (voir DETTE PUBLIQUE) et l'impression d'argent (voir POLITIQUE MONÉTAIRE). Le présent article s'intéresse à la configuration et au rôle des dépenses de l'État.

L'importance relative des dépenses de l'État dans l'économie canadienne s'accroît sensiblement au cours des 50 dernières années, passant de 15 p. 100 du produit intérieur brut (PIB) à la fin des années 20 à 40 p. 100 du PIB en 1980 et à 50 p. 100 du PIB au début des années 90. Cette hausse se fait graduellement jusqu'à la Deuxième Guerre mondiale, les dépenses gouvernementales atteignant alors un sommet (45 p. 100 du PIB), attribuable en grande partie à l'effort de guerre. Les dépenses du gouvernement fédéral représentent 44 p. 100 du pourcentage de 1994, celles des gouvernements provinciaux et des administrations municipales, 40 p. 100 et 16 p. 100 respectivement.

Les dépenses gouvernementales globales appartiennent à deux catégories fondamentalement différentes : les dépenses en biens et services d'une part, et les PAIEMENTS DE TRANSFERT d'autre part. La première catégorie représente le déplacement des ressources productives du secteur privé vers le secteur public. Seules ces dépenses figurent dans le PIB. Les paiements de transfert, financés à même les impôts, constituent un déplacement du pouvoir d'achat d'un groupe de particuliers vers un autre. Les gouvernements d'ordre supérieur transfèrent aussi une partie de leurs revenus vers ceux de l'ordre inférieur pour les aider à remplir leurs obligations financières (voir FINANCES INTERGOUVERNEMENTALES).

En 1994, les dépenses faites par tous les paliers de gouvernement. pour l'achat de biens et de services représentent 20 p. 100 du PIB (chiffre un peu inférieur à celui de 1970, mais bien supérieur à celui de l'immédiat après-guerre qui est de 14 p. 100). Le quart de ces dépenses sont celles du gouvernement fédéral, le reste étant divisé plus ou moins également entre les provinces et les municipalités et touchant principalement les secteurs de la santé et de l'éducation. Au cours des années 70 et 80, les dépenses gouvernementales de transfert (environ 20 p. 100 du PIB) comptent pour à peu près 80 p. 100 de la croissance des dépenses gouvernementales. En 1970, les paiements de transfert ne représentent que 13 p. 100 du PIB. En 1985, cette proportion est de plus de 20 p. 100. Cette croissance rapide tient surtout à la hausse des paiements d'allocations familiales, de pensions de vieillesse et d'ASSURANCE-CHÔMAGE.

Raison d'être des dépenses gouvernementales

Dans les économies mixtes comme celle du Canada, le secteur privé est généralement perçu comme le « moteur » de la croissance et c'est à lui qu'il appartient de mettre en oeuvre les activités qui conviennent théoriquement à son comportement orienté vers le profit. Le secteur public, quant à lui, est responsable des tâches dont la valeur ne devrait pas être jaugée uniquement en fonction des profits qu'elles peuvent générer. Les économistes établissent habituellement cinq composantes différentes qui justifient l'intervention de l'État dans l'économie, mais la raison d'être des dépenses gouvernementales n'est pas toujours de nature économique.

Prestation de biens publics

Les biens produits et vendus par le secteur privé sont appelés « biens privés » (p. ex. nourriture, vêtements et logement). De par leur nature, les biens « publics » (p. ex. défense, services généraux de gouvernement, justice, affaires extérieures, protection policière, services liés au domaine pénal et communications) sont offerts simultanément à l'ensemble des ménages ou à bon nombre d'entre eux. Ces biens ne peuvent être fournis par le truchement des marchés et doivent donc être offerts d'une manière collective. Certains sont assurés par le gouvernement fédéral et d'autres, par les gouvernements provinciaux ou les administrations municipales.

Externalités

Il s'agit d'un autre phénomène, lié de près à celui des biens publics, qui se produit quand les activités entreprises par les consommateurs ou les producteurs génèrent suffisamment d'effets non assortis d'un prix, c'est-à-dire des « externalités », sur d'autres personnes qu'eux-mêmes. Même si ces activités peuvent être menées par l'intermédiaire des marchés, les personnes qui les entreprennent, faute de stimulants, n'en achèteraient pas en quantités suffisantes pour que leur consommation ou leur production profite à l'ensemble de la société. Ainsi, les avantages que retirerait un particulier en achetant un vaccin contre une maladie contagieuse seraient beaucoup moins grands que ceux que retirerait la société dans son ensemble. Le particulier se protégerait contre la maladie, mais ses semblables verraient les risques de contagion diminuer. De la même manière, la recherche et la formation de la main-d'oeuvre assurées par les entreprises peuvent avoir des avantages (connaissances, main-d'oeuvre qualifiée) qui profitent à d'autres entreprises que celles qui en assument les coûts. Les particuliers ou les sociétés qui agissent par intérêt ne seraient pas incités à consommer ou à produire la quantité socialement souhaitable. C'est pour cette raison, notamment, que les enfants sont tenus par la loi de se faire vacciner avant d'entrer à l'école.

Les gouvernements encouragent de deux façons la production et la consommation de biens producteurs d'externalités. D'une part, ils peuvent inciter le secteur privé à mettre en oeuvre les activités nécessaires à la production de ces biens par des subventions (ou des abattements fiscaux) qui le stimuleront à jouer un rôle plus actif. Par exemple, une aide financière est offerte au titre de la RECHERCHE ET DÉVELOPPEMENT INDUSTRIELS, de la formation de la main-d'oeuvre et de l'expansion régionale. D'autre part, les gouvernements peuvent prendre sur eux d'offrir des biens comme certains services de santé et d'éducation. Cependant, le bien-fondé de la prestation de certains parmi ces biens par le secteur public est matière à débats.

Monopoles naturels

Certains biens fournis par les SERVICES PUBLICS et les sociétés de transport et de communication peuvent être offerts à des prix plus bas par une seule ou quelques grandes entreprises plutôt que par plusieurs petites sociétés en concurrence. Cependant, si la responsabilité d'offrir ces services incombait seulement au secteur privé sur la base de ses critères de rentabilité, les prix pourraient être trop élevés et les quantités produites trop faibles, faute d'une concurrence qui inciterait les entreprises à offrir leurs biens aux consommateurs aux plus bas prix possibles. Pour répondre à ces monopoles naturels, les gouvernements peuvent créer des sociétés d'État ou SOCIÉTÉS DE LA COURONNE, comme la SOCIÉTÉ CANADIENNE DES POSTES et la SRC, par ex. (voir RÉGIE PUBLIQUE). Ils peuvent aussi choisir de laisser ces entreprises entre les mains du secteur privé tout en réglementant les prix qu'elles pratiquent (voir RÉGLEMENTATION DE L'ÉCONOMIE). Ces dernières années, on a privatisé de nombreuses sociétés d'État, dont Air Canada et le CN.

Redistribution des revenus

Les gouvernements transfèrent également des revenus entre particuliers, en partie parce que la répartition des revenus serait beaucoup moins équitable si elle était assumée uniquement par le secteur privé. Les revenus sont redistribués en partie par le régime fiscal, principalement au moyen de l'impôt progressif et en partie par des transferts aux détenteurs de faibles revenus. Ces transferts comprennent notamment les régimes d'aide sociale administrés par les gouvernements provinciaux et les municipalités (voir GOUVERNEMENT PROVINCIAL). De plus, ils englobent le paiement d'allocations familiales par le gouvernement fédéral et le paiement de pensions par le fédéral et les provinces en fonction des revenus des bénéficiaires. Y sont également compris les transferts qui redistribuent de façon accidentelle des revenus d'abord destinés à d'autres fins. À titre d'exemples, mentionnons l'aide aux services de garderie pour les familles à faible revenu et les foyers d'hébergement pour personnes âgées dans le besoin.

Régimes d'assurance sociale

Certains paiements de transfert visent à compléter les revenus d'un particulier pendant les périodes où ses revenus sont anormalement bas ou ses dépenses anormalement élevées. Ils constituent donc alors une sorte d'assurance. Ainsi, l'assurance-chômage, devenue l'assurance-emploi depuis 1998, représente un transfert de revenu par le gouvernement fédéral aux personnes temporairement sans travail. Les gouvernements provinciaux indemnisent les personnes qui ont cessé de travailler en raison de blessures consécutives à des accidents du travail (voir INDEMNISATION DES ACCIDENTS DU TRAVAIL). Les régimes publics de PENSIONS, y compris le versement universel de pensions aux personnes de 65 ans et plus par le gouvernement fédéral et les rentes versées par les gouvernements aux retraités et aux handicapés dans le cadre du RÉGIME DE PENSIONS DU CANADA et du RÉGIME DE RENTES DU QUÉBEC, sont des transferts aux personnes privées de revenu de travail à la suite de leur départ à la retraite. Ces pensions sont en partie fonction du revenu et des cotisations passés et elles sont versées aux cotisants et à leurs personnes à charge survivantes.

Un autre genre d'assurance sociale a trait aux soins de santé et à l'hospitalisation. Dans ces deux cas, les paiements sont accordés à tous les citoyens et les régimes sont financés conjointement par les gouvernements fédéral et provinciaux. Les gouvernements prévoient aussi d'autres formes d'assurance dans le secteur agricole, pour aider les agriculteurs dont le revenu diminue temporairement en raison de la conjoncture du marché.

La LOI CONSTITUTlONNELLE DE 1867 définit les champs de compétence fédérale et provinciale en matière de dépenses. De façon générale, les dépenses liées aux services à caractère national (défense, commerce, affaires extérieures, système monétaire et bancaire, droit criminel, pénitenciers, services postaux, pêches, assurance-emploi (anciennement assurance-chômage) et un certain nombre d'autres domaines moins importants, mais susceptibles de toucher les habitants de plus d'une province) relèvent du gouvernement fédéral, tandis que les dépenses qui visent les citoyens d'une province sont du ressort des gouvernements provinciaux. Par ailleurs, ces derniers délèguent certains pouvoirs aux municipalités qui relèvent de leur compétence.

Les plus importants secteurs de dépenses des gouvernements provinciaux sont la santé, l'éducation et le bien-être social (voir GOUVERNEMENT PROVINCIAL). Les provinces administrent divers programmes : santé, hospitalisation; enseignements primaire, secondaire et postsecondaire; et services sociaux, dont ceux du bien-être, prévus dans le Régime d'assistance publique du Canada, financé conjointement par les gouvernements fédéral et provinciaux. Ces derniers sont également responsables des domaines suivants : ressources naturelles situées sur leur territoire, administration de la justice, protection de la propriété et des droits civils, travaux publics et transports, municipalités et autres secteurs de nature purement provinciale ou locale.

Par ailleurs, les provinces ont tendance à déléguer aux municipalités les pouvoirs relatifs aux services locaux (cueillette des ordures, services d'incendie et de police, épuration des eaux et systèmes d'égouts, entretien des rues et services de loisirs). Les municipalités participent également à l'administration locale de programmes provinciaux comme l'enseignement primaire et secondaire, le bien-être social et les hôpitaux (voir ADMINISTRATION LOCALE).

Certains domaines, tels que l'agriculture, l'immigration et l'important secteur des PENSIONS DE VIEILLESSE, peuvent relever à la fois des gouvernements fédéral et provinciaux. En vertu d'un amendement constitutionnel datant de 1951, le gouvernement fédéral peut adopter des lois en cette matière, pourvu qu'elles n'empiètent pas sur celles déjà en vigueur dans les provinces.

Tous ces domaines de responsabilité des gouvernements fédéral et provinciaux donnent lieu à des dépenses gouvernementales, dont la majeure partie touche les services sociaux, l'éducation et la santé (environ 30 p. 100, 16 p. 100 et 15 p. 100 des dépenses totales respectivement). Près des deux tiers des dépenses en services sociaux sont faites par le gouvernement fédéral, principalement dans le cadre de l'assurance-emploi et des paiements de transfert effectués aux fins des régimes de sécurité de la vieillesse et des allocations familiales. Les paiements de transfert aux provinces constituent le quart environ des dépenses du gouvernement fédéral, et la défense à peine 10 p. 100. Le gouvernement fédéral assume aussi les importants déboursés en paiement des intérêts de la dette nationale, qui représentent environ le quart de l'ensemble des dépenses fédérales (voir DETTE PUBLIQUE).

Par ailleurs, la presque totalité des dépenses au chapitre de la santé et de l'éducation relèvent des gouvernements provinciaux, qui y consacrent près de la moitié de leurs dépenses. Les dépenses en matière de services sociaux comptent pour près de 18 p. 100 des dépenses provinciales et municipales. Le financement des dépenses considérables des provinces dans les secteurs de la santé, de l'éducation et du bien-être social est facilité par les transferts fédéraux aux provinces, en particulier à celles moins bien nanties que la moyenne. Les gouvernements provinciaux et les administrations municipales consacrent aussi une partie importante de leurs dépenses (14 p. 100 en 1995) au paiement d'intérêts sur la dette.

Voir aussi DÉPENSES PUBLIQUES.