Finances intergouvernementales

Pour garantir le respect des différences régionales et culturelles dans la poursuite des intérêts et des politiques de la nation, un État fédéral répartit les responsabilités et les pouvoirs correspondants entre deux niveaux de gouvernement, dont chacun est autonome dans sa propre sphère de responsabilité telle qu'elle lui est attribuée (voir PARTAGE DES POUVOIRS). La LOI CONSTITUTIONNEL DE 1867 assigne au gouvernement fédéral la responsabilité dans les domaines suivants : la régulation des échanges et du commerce, le service postal, la monnaie et les banques, la législation pénale et la PAIX, L'ORDRE ET LE BON GOUVERNEMENT en toute matière non réservée exclusivement aux provinces.

La Constitution autorise le gouvernement national à légiférer pour obtenir des fonds au moyen de tout système fiscal ou de « l'emprunt à même le crédit public », mais elle confère à chaque province le pouvoir exclusif de légiférer en matière de gestion et de vente de terres et de forêts publiques; de prisons, d'hôpitaux et de sociétés de bienfaisance; d'organismes municipaux; et, enfin, de travaux publics autres que ceux qui concernent le réseau des transports débordant les frontières de cette province ou que le Parlement déclare être « à l'avantage général du Canada ou à l'avantage de deux provinces et plus ».

Les assemblées législatives provinciales sont aussi compétentes dans les domaines de la propriété et des droits civils à l'intérieur de leur territoire et pour toutes les affaires locales ou privées. Elles ont le pouvoir de se procurer des recettes à l'aide des impôts directs et par la gestion des terres publiques de leur ressort. L'agriculture et l'immigration sont de compétence à la fois fédérale et provinciale, mais les provinces ont compétence exclusive dans le domaine de l'éducation, sous réserve du droit du gouvernement fédéral d'adopter des lois correctives destinées à protéger les droits des minorités. La responsabilité des gouvernements locaux ou municipaux porte généralement sur les services de police et d'incendie, l'inspection en matière de santé et de sécurité, les travaux publics locaux et la gestion des sols, l'hygiène publique, etc. Bien qu'une bonne partie de ces services soient directement financés par les impôts fonciers ou à l'aide des transferts en provenance du gouvernement provincial et (dans une bien moindre mesure) du gouvernement fédéral, les municipalités, qui sont les créatures des gouvernements provinciaux, reçoivent leurs mandats et leur pouvoir d'imposition par le truchement des lois provinciales.

Jusqu'en 1937, dit-on, le COMITÉ JUDICIAIRE DU CONSEIL PRIVÉ, chargé de l'interprétation de la Constitution de 1867, donnait une interprétation restrictive des pouvoirs résiduels du gouvernement fédéral associés à la paix, à l'ordre public et au bon gouvernement, mais interprétait au sens large des clauses touchant la propriété et les droits civils. Cependant, des modifications constitutionnelles récentes et explicites peuvent avoir élargi la portée des pouvoirs fédéraux. Les changements circonstanciels peuvent cependant rendre inadéquats les sources de revenus et les pouvoirs d'imposition conférés aux différents paliers de gouvernement. Dans ce cas, quatre solutions sont possibles. D'abord, le transfert par mesure législative des pouvoirs d'imposition (marge fiscale); deuxièmement, l'autorisation des paiements de transfert sous forme de dépenses directes; troisièmement, le transfert d'une responsabilité spécifique à un autre palier de gouvernement; enfin, le transfert par disposition réglementaire des dépenses engagées (ou des coûts d'observation) à des agents non gouvernementaux.

Sources de recettes

Le système fédéral doit calibrer d'une manière ou d'une autre les pouvoirs de se procurer des recettes selon les responsabilités de dépenses de chaque palier de gouvernement, et il doit trouver comment les coordonner, car ce sont les mêmes contribuables qui supportent les deux fardeaux. La Constitution de 1867 réserve au seul gouvernement fédéral les droits de douane et d'accises et l'ensemble des impôts indirects. Elle assigne les impôts directs sur le revenu des particuliers, alors relativement modestes, aux gouvernements provinciaux, dont elle ne prévoit pas l'élargissement des responsabilités. De faibles subventions législatives sont en outre fixées pour compenser les éventuelles réductions de recettes des provinces.

Pendant le siècle qui suit la Confédération, l'expansion économique et le développement du pays viennent bouleverser de fond en comble ce bel équilibre financier. Les provinces, en quête de nouvelles recettes, réclament de nouvelles subventions et envahissent progressivement le champ fiscal avec des licences et des taxes, des droits de succession et, pour la première fois, l'impôt sur le revenu. Le gouvernement fédéral lève, à titre temporaire, dit-il, un impôt sur le revenu pour financer la Première Guerre mondiale. L'industrialisation et l'urbanisation entraînent rapidement les provinces à assumer des responsabilités nouvelles et, donc, des dépenses accrues dans les 15 années suivantes, jusqu'à ce que la CRISE DES ANNÉES 30 accule plusieurs gouvernements provinciaux et municipaux au bord de la faillite et plonge le pays dans un imbroglio de mesures conflictuelles et redondantes d'IMPOSITION directe, décrites comme une « jungle fiscale ».

En 1939, les impôts directs sont devenus une source cruciale de recettes pour l'État. En vertu d'accords anciens de location de domaine fiscal , c'est le gouvernement fédéral qui, jusqu'en 1962, perçoit les impôts sur le revenu des particuliers et des sociétés, tant pour lui-même que pour toutes les provinces, avant d'en retourner à celles-ci la part convenue. En 1947, le Québec choisit cependant de se retirer de cet accord pour créer son propre système de perception des impôts sur le revenu des particuliers et des sociétés, tandis que l'Ontario se réserve la perception des impôts sur le revenu des sociétés. Ces deux provinces maintiennent cependant leur adhésion volontaire à la définition fédérale du revenu imposable. En 1962, l'accord de location de domaine fiscal est remplacé par un accord de perception fiscale qui stipule que le gouvernement fédéral recouvre les impôts perçus par les gouvernements provinciaux conformément à leurs propres lois tout en les rétrocédant à ces derniers.

Pendant les 10 années suivantes, d'âpres débats se déroulent sur le partage approprié de l'assiette fiscale et, ensuite, sur le projet fédéral de réforme fiscale. Selon le nouvel accord de 1972, qui modifie celui de 1962, les taux d'imposition provinciaux représentent un pourcentage de l'impôt fédéral de base, étant bien entendu que les recettes fiscales des provinces découlent de leur législation respective plutôt que de simples accords sur des tranches d'une recette fiscale globale. Le principe consacrant l'accès conjoint à l'assiette fiscale que sous-tend le nouvel accord renforce la capacité des gouvernements provinciaux d'aller chercher de nouvelles recettes pour financer les dépenses. Il s'agit là d'une tentative pour passer du partage des recettes fiscales à la coordination de l'exploitation simultanée de la même assiette fiscale par les gouvernements fédéral et provinciaux.

Malheureusement, cette coordination établie à l'aide d'accords de perception fiscale est ébranlée du fait que le Québec, l'Ontario et (depuis 1981) l'Alberta se retirent des accords relatifs au recouvrement de l'impôt des sociétés et que l'Ontario, l'Alberta et la Colombie-Britannique menacent de rejoindre le Québec en créant leur propre système de perception de l'impôt sur le revenu des particuliers si le gouvernement fédéral refuse d'administrer un éventail suffisamment large de mesures provinciales spéciales en matière fiscale. Ce problème constitue, de concert avec les durs affrontements entre gouvernements sur le partage des revenus tirés de l'exploitation des ressources naturelles, une zone extrêmement sensible des finances intergouvernementales.

Subventions et programmes fédéraux-provinciaux

En plus des transferts des pouvoirs fiscaux ou de l'assiette fiscale, les gouvernements se transfèrent aussi entre eux des paiements annuels directs (ou transferts de fonds). Il existe plusieurs types de transferts, parmi lesquels on distingue avant tout les subventions inconditionnelles ou à usage général et les subventions conditionnelles ou à usage spécifique. Les premiers transferts n'exigent aucun engagement particulier de la part des gouvernements bénéficiaires alors que les subventions conditionnelles doivent être dépensées à des fins précises, dans des programmes répondant à des conditions imposées par le gouvernement donateur. Citons, par exemple, les subventions d'encouragement (destinées à inciter le gouvernement récipiendaire à financer certaines activités); les programmes de contrepartie ou à frais partagés; et les formules de subventions de montants fixes ou non limitatifs (les premières avec paiements versés jusqu'à concurrence d'un plafond préétabli, les deuxièmes avec paiement d'une partie précise de dépenses approuvées et engagées à une fin spécifique, peu importe l'importance des dépenses).

La catégorie la plus importante est celle des programmes à frais partagés, une subvention de contrepartie non limitative dans laquelle le donateur s'engage à assumer une partie convenue des coûts approuvés de ces programmes. Cette forme de subvention diffère à la fois des arrangements de financement global (dans lesquels, nonobstant les conditions générales, les fonds transférés relèvent d'une formule indépendante des dépenses effectives) et des paiements compensatoires de déficit visant à combler une insuffisance estimée des recettes par rapport aux dépenses engagées. Les paiements inconditionnels reflètent la responsabilité du gouvernement fédéral, telle qu'elle est enchâssée dans la Constitution de 1982, « de faire des paiements de péréquation propres à donner aux gouvernements provinciaux des revenus suffisants pour les mettre en mesure d'assurer les services publics à un niveau de qualité et de fiscalité comparable ». Voir PÉRÉQUATION, PAIEMENT DE.

Cette responsabilité figure implicitement dans la Constitution de 1867, dans la disposition stipulant que le gouvernement fédéral doit assurer à chacune des provinces fédérées des paiements par tête inconditionnels afin de leur permettre de faire face à leurs dépenses à l'aide des ressources qui leur sont dévolues. Ces subventions législatives sont à présent insignifiantes en comparaison du programme actuel des paiements de péréquation. Ces derniers, estimés à 5,9 milliards de dollars pour l'année financière 1987-1988, représentent plus du quart des 21,5 milliards de dollars de transferts de fonds du gouvernement fédéral vers les provinces, cette année-là, et jusqu'au quart des recettes totales de certains gouvernements provinciaux.

Une série d'autres transferts fédéraux-provinciaux destinés à encourager les dépenses provinciales dans des secteurs particuliers tels que la santé, l'éducation et les services sociaux, généralement perçus comme relevant de la compétence exclusive des provinces, sont matière à controverse. Dans ces transferts, figurent tout d'abord des contributions pécuniaires (d'environ 9,2 milliards de dollars en 1987-1988), en vertu de la Loi sur les arrangements fiscaux entre le gouvernement fédéral et les provinces et sur les contributions fédérales en matière d'enseignement postsecondaire et de santé, datant de 1977, versées sous forme de financement global destiné au soutien des programmes provinciaux d'assurance hospitalière et médicale, de services complémentaires de santé et d'enseignement postsecondaire. Le volet relatif à l'éducation postsecondaire est inconditionnel, et celui des soins de santé comporte une condition générale de conformité aux conditions prévues dans la Loi canadienne sur la santé de 1984 sans être directement relié aux dépenses des provinces.

Le deuxième type de transferts porte sur des programmes à frais partagés ou des subventions de contrepartie. C'est le cas du Programme d'aide du Canada (PAC), dans lequel le montant des transferts fédéraux aux programmes provinciaux de services sociaux et d'assistance sociale (environ 4,7 milliards de dollars en 1987-1988) est fonction directe des dépenses provinciales affectées à des services admissibles. En troisième lieu viennent les subventions à but particulier (ou subventions sous conditions), destinées, par exemple, au développement économique ou au bilinguisme en éducation. Viennent enfin les paiements fédéraux directs, tels ceux qui relèvent du Programme de formation de la main-d'oeuvre du Canada, pour des services rendus par des organismes financés par les provinces.

Dans le cadre des Accords sur le financement des programmes établis (1977, modifiés en 1982), l'assurance hospitalière et médicale et l'éducation postsecondaire ne sont plus financées en fonction de trois programmes à frais partagés distincts. On considère en effet que ceux-ci empiètent trop nettement sur les prérogatives des provinces en matière de priorités et ne procurent pas une incitation adéquate à la baisse des coûts. Pourtant, en 1982, ces programmes sont à nouveau séparés. On craint en effet que leurs objectifs, et notamment l'intérêt national à l'égard de l'accès universel à des soins de niveau approprié, subissent les contrecoups des efforts de réduction des dépenses déployés par les provinces et de la volonté du gouvernement fédéral de freiner la croissance de ses propres dépenses et de corriger ce qu'il considère être un déséquilibre crucial entre son pouvoir d'imposition et celui des gouvernements provinciaux. La controverse relative aux subventions conditionnelles donne lieu à des affrontements qui fluctuent entre deux positions extrêmes : l'une réclame un contrôle total du gouvernement fédéral sur l'utilisation des fonds fédéraux dépensés dans l'intérêt national même en cas d'empiétement sur les compétences provinciales, et l'autre réclame pour les gouvernements provinciaux un pouvoir discrétionnaire complet dans l'affectation des fonds destinés aux programmes qui relèvent de leur compétence.

Les programmes à frais partagés risquent d'altérer les priorités des provinces, d'en réduire le contrôle des coûts et de créer des problèmes de prévision, du côté fédéral. Les programmes de financement global diminuent la responsabilité financière du gouvernement fédéral et son influence sur l'affectation de ses ressources aux divers programmes tout en renforçant son emprise sur le niveau des paiements. Plusieurs choix se présentent : réaffecter les sources de recettes jusqu'à ce que toutes les provinces disposent d'assez de fonds pour faire face à leurs obligations financières, accepter des transferts continus de recettes fédérales pour le financement des programmes administrés par les gouvernements provinciaux, ou encore transférer au gouvernement fédéral les responsabilités jusque-là assumées par les provinces. De ces choix, ni le premier ni le troisième ne sont généralement acceptables, car dans les deux cas, il existe un équilibre précaire entre le désir du gouvernement fédéral d'étendre sa mainmise et celui des gouvernements provinciaux d'élargir leur pouvoir discrétionnaire. Les subventions conditionnelles représentent une tentative d'harmonisation entre les pouvoirs accordés aux provinces en 1867 et la réalité d'aujourd'hui, qui montre que la portée de ces pouvoirs déborde dorénavant les intérêts locaux et particuliers.

Problèmes économiques intergouvernementaux

Les transferts fiscaux et les transferts de fonds ne forment qu'un volet d'un appareil gouvernemental qui inclut aussi des pouvoirs de réglementation, des services directs et une foule d'activités de production. La question du pouvoir exercé sur l'économie affecte l'aspect fiscal du FÉDÉRALISME, tout d'abord parce que la répartition des pouvoirs d'imposition et de dépenser influe particulièrement sur la capacité du gouvernement fédéral de maintenir des niveaux appropriés d'activité économique globale. Bien que des études récentes concluent que les exigences fédérales en matière de POLITIQUE BUDGÉTAIRE n'excluent pas de nouveaux transferts de points d'impôt, les budgets provinciaux de ces dernières années s'orientent parfois à contre-courant des efforts de STABILISATION entrepris par le gouvernement fédéral, ce qui réduit sa marge de manoeuvre sur le budget du secteur public dans son ensemble.

Le fédéralisme économique influe également sur les flux interprovinciaux de biens, de services et de ressources productives. Lorsque la concurrence pour les activités productives s'intensifie entre les provinces, celles-ci consentent couramment des allégements fiscaux afin d'encourager l'implantation d'une activité économique dans une province plutôt que dans une autre. De telles interventions directes risquent de réduire l'efficacité, voire de menacer l'existence d'un marché commun canadien. Les accords de perception fiscale conclus entre les gouvernements fédéral et provinciaux en vue d'harmoniser les impôts deviennent dès lors un élément essentiel de la préservation d'une union économique solide.

La structure des flux financiers entre gouvernements influence aussi leur organisation, par exemple, l'étendue de la décentralisation des prises de décision. Si l'on mesure cette décentralisation du point de vue des parts relatives des recettes totales de l'État ou des dépenses relatives après les transferts intergouvernementaux, il est clair qu'elle a nettement diminué entre la fin des années 20 et la fin des années 40 pour augmenter à nouveau fortement jusqu'à la fin des années 70. Pourtant, après le milieu des années 70, le gouvernement libéral déclare vouloir renverser cette dernière tendance et exercer un plus grand contrôle sur les affaires économiques et fiscales.

Le transfert de pouvoirs à des bureaux régionaux du gouvernement fédéral et à des organismes représentatifs des régions au sein d'institutions nationales influence aussi l'équilibre entre les régions ou le poids de celles-ci dans les affaires du pays. On ne peut cependant prétendre dans aucun des deux cas à l'existence, ces dernières années, d'une décentralisation significative.

Finalement, les finances intergouvernementales subiront sans doute l'effet de l'évolution du dossier constitutionnel dans les domaines suivants : la propriété, la gestion et la fiscalité des ressources au large des côtes, les mesures fiscales applicables aux entreprises publiques, les droits de mobilité, les déplacements de populations ou de matières entre provinces, et la représentation des régions dans les institutions économiques et financières nationales.