Qu’est-ce que l’Entente sur les tiers pays sûrs?

Un revendicateur du statut de réfugié – un titre juridique équivalent au terme « demandeur d’asile » – est une personne qui fuit son pays en quête de sécurité et de protection et qui demande le statut de réfugié dans son pays d’arrivée. Gouverné par la Convention des Nations Unies sur le statut des réfugiés de 1951, le statut de réfugié relève à la fois du droit international et national; au Canada il est réglementé par un robuste système d’arbitrage, de lois et de politiques sur l’immigration.

L’ETPS est ce qui empêche généralement un demandeur d’asile qui arrive d’abord aux États-Unis ou au Canada de faire une demande dans un autre pays.

L’ETPS, qui vise à mieux gérer le mouvement des demandeurs d’asile à la frontière canado-états-unienne, mobilise beaucoup l’attention médiatique en 2016 et en 2017.

Historique

La première disposition sur les tiers pays sûrs au Canada, une précurseure de l’ETPS, provient d’une série de modifications faites en 1988 à la Loi sur l’immigration de 1976. Ces modifications permettent au Canada de désigner les pays qui sont « sûrs », et d’ainsi refuser l’accès aux demandeurs d’asile cherchant à entrer au Canada depuis ceux-ci.

Après les attaques terroristes du 11 septembre 2001, le Canada et les États-Unis signent l’ETPS, un accord spécifique à ces deux pays qui prend effet le 29 décembre 2004.

Contestations judiciaires

L’ETPS fait l’objet de nombreuses contestations judiciaires, en raison des politiques états-uniennes relatives aux réfugiés, qui sont considérées comme dangereuses pour certains demandeurs d’asile. En 2007, une affaire impliquant un plaignant colombien que l’on ne connaît que sous le pseudonyme « John Doe » est portée devant les tribunaux par le Conseil canadien des réfugiés, Amnistie internationale et le Conseil canadien des Églises. La poursuite mène à une décision de la Cour fédérale selon laquelle l’ETPS contrevient au droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne protégée en vertu de l’article 7 de la Charte canadienne des droits et libertés, ainsi qu’au droit à l’égalité prévu à l’article 15 de cette même charte.

La Cour d’appel fédérale, toutefois, infirme la décision, prétextant que la Cour fédérale n’a pas l’autorité de statuer sur « une grande partie des politiques et des pratiques des États-Unis ». Les juges d’appel affirment donc que ce qui est pertinent au regard de la loi canadienne, c’est de savoir si le Cabinet fédéral agit de bonne foi en appliquant l’ETPS en 2004. Selon la Cour d’appel fédérale, « deux semaines avant que le règlement soit pris, […] le représentant du HCR au Canada a répété devant le Comité permanent de la citoyenneté et de l’immigration de la Chambre des communes [que] “nous considérons les États-Unis comme un pays sûr”. […] Vu la position du HCR, le principal organisme de surveillance de la protection des réfugiés, on ne peut laisser entendre que le [Cabinet] n’a pas agi de bonne foi lorsqu’il a désigné les États-Unis à titre de pays qui se conforme à ses obligations internationales ».

Les groupes de défense soutenant la poursuite tentent d’interjeter l’appel à la Cour suprême du Canada, mais cette dernière rejette le recours en 2009. En 2017, donc, l’ETPS est toujours en vigueur.

Une nouvelle contestation constitutionnelle est lancée le 5 juillet 2017. Cette fois-ci, ce sont trois groupes de défense qui demandent à la Cour fédérale de révoquer l’ETPS à la lumière du cas d’un demandeur d’asile d’El Salvador qui n’a pas pu faire sa demande au Canada. En septembre 2017, les requérants présentent leur requête à la Cour fédérale, qui en est encore à décider si elle tiendra une audience complète dans les prochains mois.

Le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), un programme de l’ONU dont le mandat est de gérer le mouvement et l’installation des réfugiés, exprime des inquiétudes générales concernant l’ETPS (au moment de la rédaction et de la mise en œuvre de celle-ci), affirmant que de telles ententes pourraient violer de façon directe ou indirecte le principe de non-refoulement. Le non-refoulement est un principe du droit international qui, en vertu de la Convention sur le statut des réfugiés de 1951, protège les demandeurs d’asile de la déportation vers des pays où ils seraient susceptibles d’être persécutés. Le droit de fuir un pays et d’obtenir une protection contre la persécution est un droit de la personne reconnu à l’échelle mondiale.

Enjeux actuels aux États-Unis

La conjoncture politique aux États-Unis pousse les défenseurs des droits des réfugiés à contester la légalité de l’ETPS.

Donald Trump et ses décrets présidentiels relatifs à l’immigration

En 2017, suivant la victoire de Donald Trump aux élections présidentielles états-uniennes, différents groupes au Canada et aux États-Unis, dont l’Association canadienne des libertés civiles, la Canadian Association of Refugee Lawyers, Amnistie internationale et le Harvard Immigration and Refugee Clinical Program, demandent l’abolition de l’ETPS.

Selon ces organisations, un certain nombre de problèmes dans le système d’asile états-unien exposent les demandeurs d’asile au danger. Ces problèmes sont d’ailleurs reconnus dans la décision initiale de la Cour fédérale en 2007, mais pas dans le jugement de la Cour d’appel fédérale. En raison des lacunes en matière de protection aux États-Unis, notamment son traitement excessif et imprécis du terrorisme et sa jurisprudence arbitraire et incohérente concernant la persécution basée sur le genre, ces organisations civiles exigent la suspension immédiate de l’ETPS.

Les décrets présidentiels relatifs à l’immigration de l’administration Trump, en particulier, soulèvent les inquiétudes, et les médias se penchent surtout sur les décrets du 27 janvier 2017 et du 6 mars 2017, qui visent à restreindre l’accès aux États-Unis pour les voyageurs provenant de nations majoritairement musulmanes. Selon le Harvard Immigration and Refugee Clinical Program, deux autres décrets émis le 25 janvier 2017 (le décret présidentiel 13768 : Accroître la sécurité publique à l’intérieur des États-Unis, et le décret 13767 : Améliorations de la sécurité à la frontière et des politiques d’immigration) suggèrent la mise en place de politiques qui pourraient saper les protections juridiques des demandeurs d’asile, ce qui contrevient aux obligations internationales des États-Unis en vertu de la Convention relative au statut des réfugiés et de la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains et dégradants. Ces politiques, en effet, promeuvent l’augmentation de la période de détention possible des immigrants; la séparation des familles; la fin du programme de remise en liberté qui permet de libérer certaines personnes sans papiers avant leur procès de déportation; ainsi qu’un accès plus limité à la justice.

Depuis l’adoption de ces décrets en 2017, de plus en plus de demandeurs d’asile cherchent à traverser la frontière canadienne. De janvier à juillet 2017, la Gendarmerie royale du Canada intercepte plus de 7 500 demandeurs d’asile à sa frontière, un nombre très élevé lorsqu’on le compare à celui de 2016, où un total de 2 464 personnes traversent la frontière.

Il existe quelques exceptions à l’ETPS pour des demandeurs d’asile qui arrivent au Canada depuis les États-Unis. En effet, une personne peut demander le statut de réfugié à la frontière terrestre canadienne si un membre de sa famille – époux, gardien légal, parent, frère ou sœur – ou certains membres de la famille élargie habite au Canada, si elle est mineure, non mariée et non accompagnée (voir La migration des enfants au Canada), si elle possède un visa de visiteur valide; et quelques autres motifs déterminés. Au début de 2017, un groupe de demandeurs d’asile fait les manchettes pour avoir traversé la frontière du Manitoba en plein hiver, et au moins un de ces migrants réussit à obtenir une protection comme réfugié au Canada. Cela étant dit, la frontière est aussi le théâtre de moments tragiques, comme la mort, en pleine traversée, d’une Ghanéenne de 57 ans en mai 2017.

La restriction d’une année des demandeurs d’asile aux États-Unis

La « restriction d’une année » est une disposition de la Loi sur la citoyenneté et l’immigration des États-Unis qui nécessite que tout revendicateur du statut de réfugié sollicite l’asile dans la première année de son entrée aux États-Unis, à moins que son cas ne s’applique à l’une de deux exceptions : qu’il démontre sur le plan de la loi qu’un « changement de circonstances affecte de manière importante son admissibilité à l’asile » ou encore, que « des circonstances extraordinaires causent un retard de la demande ».

En 2010, António Guterres, ancien Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés et actuel secrétaire général, découvre que le délai fixé pour les demandes d’asile aux É.-U. « dévie des normes internationales », ce qui selon lui « rend la tâche de prouver le besoin de protection beaucoup plus difficile pour les demandeurs d’asile ». Le HCR a depuis pressé les États-Unis d’abroger leur restriction d’une année, surtout dans le cas des demandes d’enfants. Selon des juristes états-uniens, ces règles ont des conséquences disproportionnées sur les demandeurs d’asile les plus vulnérables, comme les femmes fuyant la violence sexuelle et basée sur le genre, et les membres de la communauté LGBTQ+, soulèvant de serieuses questions quant à l’accès à la justice. De plus, selon le Conseil canadien des réfugiés, les É.-U. ont historiquement fait preuve d’une attitude contradictoire et incohérente envers les demandes fondées sur le genre. À titre d’exemple, sur quelque 33 000 demandes d’asile basées sur la violence sexuelle faites aux États-Unis, seulement 247 ont fait l’objet d’une enquête par le département de la sécurité intérieure.

Détention des demandeurs d’asile aux États-Unis

Les décrets présidentiels relatifs à l’immigration promeuvent des pratiques de détention des demandeurs d’asile, ce qui crée d’importants problèmes en matière d’accès à la justice. Selon l’Immigration and Customs Enforcement (ICE) – l’organe d’application directe du département de la sécurité intérieure états-unien –, les cas de détention de réfugiés, en mai 2017, ont augmenté de 40 % par rapport à l’an dernier. Selon le Conseil canadien des réfugiés et Amnistie internationale, seulement 14 % des demandeurs d’asile détenus aux États-Unis ont accès à un avocat, et le délai de 12 heures durant lequel les demandeurs peuvent être détenus est souvent dépassé. Le fait de ne pas avoir accès à un avocat présente énormément de problèmes pour le processus de demande d’asile, surtout auprès des réfugiés vulnérables en raison de leur âge, de leur genre, de leur orientation sexuelle ou d’un trouble de santé mentale.

Les pratiques de détention des immigrants aux États-Unis violent également les obligations de la nation en vertu de la loi internationale sur les réfugiés et des normes internationales en matière de droits de la personne applicables, y compris celles du Pacte relatif aux droits civils et politiques et les dispositions du droit international entourant le traitement des enfants.

Refus des migrants à la frontière États-Unis–Mexique

Depuis juillet 2016, les agents frontaliers des États-Unis refusent l’accès à de nombreux migrants mexicains aux points de passage frontaliers autorisés, et ce, sans même leur donner la chance de demander l’asile, un phénomène qui pousse certains revendicateurs du statut de réfugié à entreprendre une traversée dangereuse et illégale de la frontière états-unienne. De refuser ainsi l’accès au système d’arbitrage états-unien en matière d’asile constitue une violation du droit national et international et du principe de non-refoulement, selon lequel il est interdit de renvoyer une personne demandant l’asile dans son pays d’origine sans avoir d’abord rigoureusement évalué les risques de persécution auxquels elle fait face.

Réponses du gouvernement canadien

Malgré les critiques, le gouvernement du Canada voit l’ETPS comme « un outil important pour que le Canada et les É.-U. puissent travailler ensemble à la gestion efficace des demandes d’asile dans nos nations ». Selon Ahmed Hussen, ministre de l’Immigration, des Réfugiés et de la Citoyenneté, « il n’y a pas lieu de modifier l’Entente sur les tiers pays sûrs ». Le ministère de l’Immigration, des Réfugiés et de la Citoyenneté, par ailleurs, déclare que « des ententes similaires sont utilisées partout sur la planète pour réduire les pressions exercées sur leur système d’octroi de l’asile », et qu’Ottawa s’est engagée à protéger la frontière qu’elle partage avec les États-Unis. Les politiciens conservateurs de l’opposition ont également demandé que l’ETPS reste en vigueur, un d’entre eux suggérant même le déploiement des forces armées canadiennes à la frontière canado-états-unienne.

En octobre 2017, l’ETPS est toujours un sujet chaud, en raison de continuels changements au régime d’immigration des États-Unis. Ces changements incluent la fin potentielle, en janvier, des ordonnances de protection temporaire pour les personnes venant de Haïti et la résiliation, en septembre 2017, de la politique DACA (Deferred Action for Childhood Arrivals) qui offre aux enfants de migrants sans papiers le droit de rester aux États-Unis, deux modifications qui risquent de faire augmenter le nombre de demandes d’asile au Canada.

Voir aussiRelations canado-américaines et Le Canada et les États-Unis.