Zonage

On entend par zonage l'action par laquelle les autorités publiques réglementent l'utilisation des sols et les bâtiments qui s'y trouvent et décident des modifications qu'on peut y apporter. Les terrains sont divisés par les autorités compétentes en zones correspondant à certains usages. Toute construction doit être destinée à l'usage prévu pour sa zone, et ses dimensions, son emplacement et son apparence font l'objet de règlements. Le zonage représente ainsi un instrument privilégié par lequel les gouvernements expriment leurs vues à court et à long terme quant à l'utilisation des sols (voir AMÉNAGEMENT URBAIN ET RÉGIONAL).

Au Canada, les décisions concernant l'utilisation des terrains reviennent aux gouvernements provinciaux, en vertu de l'autorité qui leur a conférée l'Acte de l'Amérique du Nord britannique de 1867, laquelle a été maintenue par la Loi constitutionnelle de 1982 en ce qui concerne la propriété et les droits civils. Le zonage touche les biens immeubles, c'est-à-dire le sol et les constructions qui s'y trouvent et qui finissent par faire partie du sol lui-même. Il y a dans chaque province des municipalités et des régions investies du pouvoir de décider de l'utilisation de leurs sols. On a aussi prévu des modalités de décision pour l'utilisation des sols dans les régions non organisées. Dans les deux cas, les tribunaux provinciaux sont les dernières instances d'appel et de révision. En Ontario, depuis peu, le gouvernement provincial a droit de regard sur l'exercice de ce pouvoir et peut imposer des lignes de conduite aux planificateurs.

À l'intérieur de ses limites, chaque municipalité a le pouvoir de réglementer l'occupation du sol. Elle élabore des plans et fragmente son territoire en zones, chaque zone étant réservée à certaines utilisations précises. Les plans sont conçus à partir des particularités géographiques et des infrastructures en place comme les ports, les chemins de fer, les autoroutes, les bâtiments et l'utilisation du sol. On vote ensuite des règlements limitant l'exploitation des terres d'un secteur défini aux usages prévus dans la planification.

Les sols peuvent être destinés à des fins multiples : agriculture, forêts, routes, parcs, industries (abattoirs, usines, entrepôts, etc.), commerces (de l'épicerie de quartier à l'édifice à bureaux), résidences (de la maison unifamiliale à la tour d'habitation en passant par le condominium). L'usage réservé à un secteur détermine la valeur des terrains et le profil de la municipalité. L'objectif général vise à regrouper dans une même zone les affectations qui ne sont pas mutuellement nuisibles et à séparer les utilisations incompatibles. On peut aussi, à la périphérie de la ville, conserver certaines zones de catégorie générale et les désigner comme faisant l'objet d'un aménagement futur. On ne pourra dessiner un plan de zonage détaillé qu'après l'approbation d'un plan d'aménagement précis. Le secteur périphérique pourra également être réservé à l'agriculture ou à l'aménagement d'espaces verts, si on ne prévoit pas y faire de développement urbain ou si la municipalité veut limiter l'expansion de la ville en zone rurale (voir COMMISSION DE LA CAPITALE NATIONALE). Dans les municipalités rurales, le zonage vise plutôt à protéger les terrains agricoles contre les aménagements urbains ou industriels.

Outre la séparation des usages incompatibles, le zonage réglemente aussi la densité d'occupation des terrains. Ainsi, dans un secteur résidentiel, on détermine souvent un nombre maximal d'habitations par acre ou par hectare. La dimension des terrains est aussi réglementée, et il y a une différence manifeste de densité entre un terrain où l'on permet la construction de maisons isolées sur des alignements de 20 m et un autre où l'on prévoit aligner des maisons sur 5 m. Lorsqu'un règlement destine un terrain à des constructions resserrées, la densité est déterminée à l'aide d'un rapport plancher-sol que l'on y applique. Ainsi, dans le centre d'une ville, le zonage des terrains peut être commercial et le rapport plancher-sol peut s'y élever à huit pour un, ce qui signifie que la surface totale de plancher d'un immeuble de bureaux peut être huit fois supérieure à la superficie du terrain. On pourrait donc y trouver un édifice de huit étages occupant toute la superficie du terrain ou encore, si on tient compte du retrait par rapport à la chaussée et aux immeubles voisins ou d'un aménagement spécial avec patio, par exemple, une tour de 16 étages à 20 étages. Dans beaucoup de municipalités urbaines, le règlement de zonage comporte des mesures d'incitation ou des primes à l'intention des constructeurs qui prévoient certains aménagements particuliers. Ainsi, celui qui aménage un jardin intérieur ou un trottoir surélevé donnant accès à un immeuble adjacent aura le droit d'excéder le rapport plancher-sol prévu sur son terrain (voir IMMOBILIER, INDUSTRIE DE L'; DESIGN D'ENVIRONNEMENT).

Les différents ministères gouvernementaux ont le pouvoir de réserver certains terrains ou, au Québec, de tracer une « ligne homologuée » avisant le propriétaire que ce territoire est réservé à un usage particulier (une autoroute, un élargissement de la route, un parc) et qu'il ne peut être modifié jusqu'à ce qu'une décision finale soit prise. La valeur du terrain est déterminée à compter de la date de l'affectation.

La rigidité du zonage traditionnel est souvent critiquée, mais certaines initiatives, comme les mesures d'incitation, supposent que les municipalités canadiennes sont disposées à faire preuve d'une plus grande souplesse à cet égard. Le transfert des droits d'exploitation est un autre exemple de cette tendance. Il s'agit d'une opération par laquelle on transfère les règles d'aménagement d'un terrain donné à un autre terrain dont le zonage exclurait normalement le genre d'aménagement en question, à condition que l'utilisation du premier terrain reste intacte. Ce compromis est particulièrement utile lorsque le zonage de l'emplacement d'origine permettrait l'intensification de son exploitation, mais que le conseil municipal veut conserver le bâtiment qui s'y trouve pour des raisons d'ordre historique ou architectural (voir PATRIMOINE, CONSERVATION DU).

En pratique, le zonage vise à maintenir intacts les secteurs stables et homogènes. Les plus grandes difficultés se posent lorsqu'on tente de l'appliquer à des secteurs d'occupation mixte ou à d'autres faisant l'objet d'une volonté de changement. Dans le premier cas, deux méthodes sont généralement envisagées, quoique les deux soient controversées. La première, le zonage ponctuel, consiste à choisir un emplacement isolé dont on permet un usage incompatible avec le voisinage. Poussé à l'extrême, cela pourrait aboutir à la construction d'une usine en zone résidentielle. L'autre possibilité, la plus souvent choisie, est de classifier cette usine comme un usage dérogatoire, ce qui lui permet de rester en place si ses activités industrielles et ses bâtiments demeurent inchangés. On prévoit généralement que l'usine finira par fermer ses portes et que le terrain pourra ensuite être occupé en conformité avec le règlement.

Dans les secteurs en pleine expansion, il demeure difficile de planifier avec précision le type de zonage qui convient. Les besoins des collectivités, des propriétaires et des promoteurs fluctuent constamment. Par conséquent, les demandes de modifications aux règlements visant à changer la classification de lots de terre particuliers se multiplient, en particulier dans les villes en pleine croissance. D'un côté, les promoteurs font des pressions pour qu'un secteur soit reclassé afin de permettre une occupation plus dense, soit la construction de tours d'habitation ou de tours à bureaux. De l'autre, les communautés se regroupent pour demander qu'on « déclasse » le secteur de manière à interdire tout réaménagement et à préserver tout ce qui reste de l'environnement initial.

Il est aisé de constater que le zonage devient souvent un problème politique épineux devant être réglé par un débat public et parfois par les tribunaux. Le besoin d'une réglementation de l'exploitation des sols est toutefois reconnu maintenant au Canada, et il est affermi, parce que la population prend de plus en plus conscience que le sol lui est confié pour être aménagé au bénéfice des générations à venir et non pas pour son profit immédiat. Dans le même ordre d'idées, on constate que les citoyens et l'autorité publique connaissent leurs responsabilités et leurs droits respectifs. Dans bon nombre de sociétés occidentales, surtout en Europe, le propriétaire dispose d'une marge de manoeuvre restreinte dans l'utilisation de son terrain. Au Canada, les propriétaires ont renoncé à certains droits ou en ont été privés au nom de la collectivité actuelle et future, dont le bien prévaut sur les droits individuels. C'est ainsi que nos lois sont de plus en plus sévères et que l'aménagement foncier a une incidence sur la vie de tous les citoyens.