Réponse canadienne à la crise des réfugiés de la mer

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Contexte historique

La crise des réfugiés de l’Asie du Sud-Est résulte de plusieurs conflits qui ébranlent cette région du globe. Occupées par l’armée japonaise pendant la Deuxième Guerre mondiale, les colonies de l’Indochine française (le Viêt Nam, le Cambodge et le Laos) accèdent à l’indépendance en 1954. Cette autonomie, durement gagnée au terme d’une guerre de huit ans, fait plus de 500 000 victimes et divise le Viêt Nam en deux États rivaux. Rapidement, un nouveau conflit armé, la guerre du Viêt Nam, éclate et a des répercussions majeures sur l’ensemble de l’Asie du Sud-Est continentale. Soutenues par la Russie et la Chine, les forces communistes du Nord appuient un mouvement de guérilla au Sud, qui combat le gouvernement pro-occidental appuyé par les États-Unis.

Après plusieurs années d’affrontements, les belligérants parviennent à une entente le 27 janvier 1973. Les Accords de paix de Paris prévoient le retrait des troupes américaines, le maintien de l’unité et de l’intégrité du territoire vietnamien, la libération de civils et de prisonniers de guerre ainsi que la tenue d’élections libres dans le Viêt Nam du Sud. Or, cette dernière condition n’est pas respectée et le 30 avril 1975, la capitale du Viêt Nam du Sud, Saigon, tombe aux mains des forces communistes du Nord. Environ 140 000 personnes, craignant de subir les représailles du nouveau régime pour avoir soutenu les Américains, fuient alors le pays par bateau ou par hélicoptère. Bon nombre d’entre elles sont secourues par la marine américaine. Quelques semaines plus tard, le Canada annonce qu’il acceptera des réfugiés en provenance du Viêt Nam. C’est ainsi qu’en 1975 et 1976, le pays accueille à titre de réfugiés politiques 6 500 Vietnamiens, dont 3 000 qui n’ont aucun parent au Canada.

Rapidement, le nouveau régime vietnamien adopte des mesures répressives et hostiles à l’encontre des Sud-Vietnamiens, allant jusqu’à les dépouiller de leur maison et de leurs possessions et à les empêcher de travailler et d’étudier. D’anciens cadres civils et militaires sont aussi envoyés dans des camps de travail (appelés « camps de rééducation »).

La situation n’est pas plus reluisante dans les autres pays de l’ancienne Indochine. Dès la fin de 1975, le Cambodge et le Laos sont aussi gouvernés par des régimes totalitaires. Le 17 avril 1975, les Khmers rouges s’emparent de la capitale Phnom Penh et d’autres villes, assurant ainsi leur domination sur l’ensemble du Cambodge. Dirigés par l’idéologue Pol Pot, les Khmers rouges abolissent la propriété privée, envoient la majorité de la population des villes dans des camps de travail à la campagne et persécutent les minorités ethniques et religieuses. On estime que sur une population de 8 millions d’habitants, entre 1,4 et 2,5 millions de personnes ont péri durant cette période, exécutées, torturées, mises au travail forcé, touchées par la famine ou atteintes de maladies non soignées. Fin 1978, un conflit armé éclate entre le Viêt Nam et le Cambodge, ajoutant à la détresse des populations. De leur côté, les communistes révolutionnaires du Pathet Lao prennent le pouvoir, abolissent la monarchie et proclament la République démocratique populaire du Laos le 2 décembre 1975.

Le contexte politique, la détérioration rapide des conditions de vie et la violation des droits de la personne dans ces pays déclenche un vaste mouvement migratoire. Les Vietnamiens d’origine chinoise (au nombre de deux à trois millions), particulièrement touchés par la nationalisation du commerce en 1978 et la méfiance du régime à leur égard (en raison d’escarmouches à la frontière avec la Chine en février 1979), se mettent à quitter le territoire par bateau, avec la complicité des autorités gouvernementales. Beaucoup de Sud-Vietnamiens, qui ne voient plus d’avenir pour leurs enfants, décident de joindre le mouvement et de fuir le pays. De plus, dans la foulée de l’invasion du Cambodge par l’armée vietnamienne en 1978, plusieurs milliers de Cambodgiens quittent le pays à pied en espérant rejoindre la Thaïlande.

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Au cours de la décennie qui suit, on estime que trois millions de personnes s’enfuient ainsi, par la mer ou par la terre, vers un autre pays de l’Asie du Sud-Est. Plus d’un million de Vietnamiens quittent leur pays à bord d’embarcations de fortune inadaptées à la navigation en mer. Ils espèrent ainsi atteindre les eaux internationales et y obtenir de l’aide. Toutefois, ils doivent d’abord affronter de grands risques : noyade, sous-alimentation, déshydratation, attaques de pirates, violence sexuelle, et même meurtre. Ceux qui parviennent à s’en tirer croupissent pendant des mois dans des camps de réfugiés surpeuplés à Hong Kong, aux Philippines, en Malaisie ou en Indonésie, ou encore demeurent confinés à leur embarcation parce qu’ils n’ont pas la permission d’accoster.

Origine de l’expression « boat people »

Les conditions périlleuses dans lesquelles cette migration s’effectue valent aux réfugiés des pays de l’ancienne Indochine le surnom de « boat people ». Cette expression, utilisée dès 1975 mais popularisée en 1979 par les médias, vient des mots anglais « bateau » et « gens » et a le sens de « réfugiés de la mer ». Elle est étroitement associée aux Vietnamiens qui ont quitté leur pays à partir de 1975 et même jusqu’à la fin des années 1980. Considérée aujourd’hui comme péjorative, cette dénomination est un exemple du langage raciste et simpliste souvent utilisé envers les réfugiés. De plus, bien que les Vietnamiens soient le groupe le plus important en nombre, l’expression ne tient compte ni des Cambodgiens et des Laotiens (qui ont plutôt traversé des frontières terrestres pour s’enfuir), ni du pluralisme ethnique de la région. Il ne faut pas oublier qu’une proportion importante de ces réfugiés est d’origine chinoise. C’est notamment le cas de 40 % des Vietnamiens, 25 % des Cambodgiens et 20 % des Laotiens alors admis au Canada.

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Par conséquent, il est préférable de parler des « réfugiés indochinois » ou des « réfugiés de l’Asie du Sud-Est ». Ces expressions, bien qu’imparfaites ‒ la première ayant une consonance coloniale et la deuxième étant un peu vague puisque l’Asie du Sud-Est est composée de 11 pays ‒ ont le mérite de reconnaître explicitement le statut de réfugié et aussi en partie les origines géographiques de ces derniers.

Attitude humanitaire du Canada et évolution de ses lois

Après la fin de la Deuxième Guerre mondiale, le Canada se montre plus ouvert à accueillir des réfugiés. En 1956, sa croissance économique, ses besoins en main-d’œuvre et la pression de l’opinion publique font qu’il accepte d’accueillir 37 000 réfugiés hongrois. En 1969, le pays signe enfin la Convention des Nations Unies relative au statut des réfugiés, datant de 1951. Les États signataires de cette convention ont l’obligation de fournir une protection internationale aux réfugiés. Ils doivent notamment prendre des dispositions pour leur réinstallation et, lorsque leur protection ne peut être garantie dans le pays où ils demandent d’abord l’asile, envisager leur réinstallation dans un pays tiers. Bien que le Canada soit signataire de la Convention et qu’il assouplisse à plusieurs reprises ses critères d’admission (lors de l’accueil de réfugiés tibétains en 1970, de réfugiés ougandais asiatiques en 1972 et de réfugiés chiliens en 1973), aucune loi canadienne ne reconnaît cependant que les réfugiés constituent une catégorie spéciale d’immigrants. Dans tous ces cas, ils sont admis selon des mesures d’exception (voir Politique d’immigration canadienne).

Ce n’est qu’en avril 1978, lors de l’entrée en vigueur de la nouvelle Loi sur l’immigration (1976), que sont établies trois nouvelles catégories d’immigrants admissibles au Canada : les réfugiés, les familles de citoyens canadiens et de résidents permanents et les immigrants indépendants sélectionnés pour des motifs économiques. Entre autres nouveautés, la Loi identifie pour la première fois les réfugiés comme une catégorie distincte d’immigrants et adopte la définition d’un réfugié au sens de la Convention. En intégrant cette définition à sa loi sur l’immigration, le Canada énonce clairement son intention de s’acquitter de son engagement légal envers les réfugiés. De plus, la Loi crée un système de détermination du statut de réfugié, prévoit l’admission pour des motifs humanitaires des membres de catégories désignées et établit l’un des aspects les plus novateurs du programme canadien de réinstallation des réfugiés, soit le parrainage privé de réfugiés.

La crise des réfugiés indochinois survient également alors que le Québec est en pleine négociation avec le gouvernement fédéral afin de récupérer certains pouvoirs en matière d’immigration. La province s’est dotée d’un ministère de l’Immigration en 1968, et elle conclut en 1975 l’entente Andras-Bienvenue prévoyant une collaboration entre les deux paliers de gouvernement dans la sélection des réfugiés pour le Québec. Une autre étape importante est franchie en février 1978 avec l’entente Cullen-Couture, qui permet au Québec de choisir ses immigrants selon ses propres critères. En effet, cette entente mène à l’élaboration d’une politique québécoise en matière d’immigration qui repose sur trois éléments fondamentaux : la sélection sans discrimination, la priorité à la réunification des familles et les considérations d’ordre humanitaire. Le Québec met également sur pied son propre programme de parrainage, car il estime que l’adaptation des réfugiés doit relever de la compétence provinciale. Cette mesure lui permet de parrainer directement 10 000 réfugiés de l’Asie du Sud-Est. Entre 1979 et 1982, le Québec accueille ainsi 22 % de l’ensemble des réfugiés réinstallés au Canada.

Incident du Hai Hong et opinion publique canadienne

À plusieurs égards, l’incident du Hai Hong peut être vu comme un point tournant de la réponse canadienne à la crise des réfugiés de l’Asie du Sud-Est. Le 9 novembre 1978, le refus des autorités portuaires de la Malaisie de laisser débarquer les 2 500 passagers d’un navire en provenance du Viêt Nam mobilise la communauté internationale. En mer depuis 17 jours, cette embarcation surchargée (dont la capacité est en fait de 1 200 personnes) a été endommagée par un typhon; son moteur ne fonctionne plus et lorsqu’elle jette l’ancre à Port Klang, en Malaisie péninsulaire, il n’y pratiquement plus d’eau et de nourriture à son bord. Mais comme les passagers ont payé les autorités vietnamiennes pour qu’elles les laissent partir (il s’agit principalement de Vietnamiens d’origine chinoise), l’Indonésie d’abord, puis la Malaisie, ne les considèrent pas comme des réfugiés. Cette dernière, qui n’a pas signé la Convention des Nations Unies relative au statut des réfugiés et qui en a déjà accueilli plus de 35 000 sur son territoire, menace de remorquer le navire en mer et d’abandonner les passagers à leur sort. Bien vite, l’affaire fait le tour du monde et les journaux canadiens pressent le gouvernement d’agir.

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Conscient qu’il faut faire vite, le Canada se trouve néanmoins face à un dilemme : il souhaite venir en aide aux migrants du Hai Hong, mais cela signifie prioriser ceux-ci alors que des dizaines de milliers de réfugiés attendent déjà depuis des mois dans des camps de l’ONU. La solution viendra en quelque sorte du gouvernement québécois. Le 15 novembre 1978, le ministre de l’Immigration du Québec, Jacques Couture, annonce que la province est prête à accueillir au moins 200 réfugiés du Hai Hong en vertu de la nouvelle entente Cullen-Couture. Rapidement, la Chambre des communes convient que 600 des passagers du navire seront réinstallés au Canada et s’ajouteront aux cibles annuelles d’immigration. Plusieurs autres pays (les États-Unis, la France, l’Allemagne et la Suisse) suivent l’exemple canadien et acceptent d’aider en traitant les demandes et en relocalisant en priorité les passagers. Au bout du compte, la décision du gouvernement canadien d’intervenir et d’accepter davantage de réfugiés, alliée à la pression du public et à la sympathie manifestée face à la détresse de ces réfugiés vietnamiens, joue un rôle déterminant dans la suite des événements.

Accueil de 60 000 réfugiés en deux ans

À la fin de 1978, c’est déjà plus de 200 000 réfugiés indochinois qui ont rejoint des camps temporaires du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) dans les pays de l’Asie du Sud-Est. Or, les pays ayant signé la Convention se sont engagés à en accueillir 80 000. Le sort d’un nombre significatif de réfugiés demeure donc incertain et la pression sur les pays où ils affluent s’accentue. En janvier et février 1979, 20 000 autres réfugiés vietnamiens (principalement d’origine chinoise) s’ajoutent à ce nombre, et l’escalade continue dans les mois qui suivent : 13 000 arrivent en mars, suivis par 26 000 en avril, 51 000 en mai et 57 000 en juin. Au même moment, en avril et mai, entre 50 000 et 80 000 Cambodgiens traversent la frontière avec la Thaïlande et y sont rejoints par 10 000 de leurs compatriotes d’origine chinoise.

En mai 1979, le bilan de la réinstallation est plutôt maigre. Alors que seulement 8 500 réfugiés ont été réinstallés dans les pays d’accueil, il apparaît évident que la réponse internationale est inadéquate. Les 20 et 21 juillet 1979, le HCR tient à Genève une réunion sur les réfugiés et les personnes déplacées en Asie du Sud-Est. Soixante-cinq pays y participent, dont le Canada. Le 18 juillet, quelques jours avant la conférence, la ministre des Affaires étrangères Flora MacDonald annonce que le Canada rehausse de manière significative sa cible d’accueil : il acceptera 50 000 réfugiés avant la fin de 1980, dont la moitié par le biais de son nouveau Programme de parrainage privé.

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Rapidement, le gouvernement canadien affrète 76 avions afin de transporter 15 800 réfugiés avant la fin de 1979. Des centres d’accueil sont aménagés sur les bases des Forces armées canadiennes à Longue-Pointe (Montréal) et à Griesbach (Edmonton) pour recevoir les réfugiés qui arrivent par vols nolisés. En avril 1980, le Canada revoit à nouveau sa cible d’accueil et annonce qu’il acceptera 10 000 personnes de plus, portant à 60 000 le nombre de réfugiés accueillis en 1979-1980. Les réfugiés indochinois représentent 25 % des nouveaux arrivants entrés au pays pendant cette période, un taux sans précédent resté inégalé depuis.

Importance et commémoration des événements

Le succès de la réinstallation des réfugiés indochinois est possible grâce aux efforts déployés par le gouvernement, les fonctionnaires et les militaires canadiens ainsi que grâce aux citoyens qui demandent de parrainer une personne ou une famille. Parmi les 60 000 réfugiés indochinois admis au Canada en 1979 et 1980, environ 26 000 sont pris en charge par l’État, tandis que 34 000 sont parrainés par le secteur privé ou par des membres de leur famille, ce qui donne un formidable coup d’envoi au nouveau Programme de parrainage privé. Au cours de la décennie 1980, le Canada continue d’accueillir des réfugiés indochinois. En tout et pour tout, 200 000 Vietnamiens, Cambodgiens et Laotiens y sont réinstallés. Il s’agit du plus haut taux per capita parmi l’ensemble des pays d’accueil.

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Afin de faciliter l’intégration des nouveaux arrivants, des centres d’orientation et de formation leur offrent des classes où ils peuvent apprendre le français ou l’anglais et faire des sorties pour se familiariser avec leur nouveau cadre de vie. Les organismes et groupes de citoyens qui les ont parrainés les accueillent dans leur communauté (voire dans leur maison) et les aident à s’intégrer à une nouvelle culture, à trouver un logement et un emploi ou à poursuite leurs études.

En retour, les Canadiens d’origine vietnamienne, cambodgienne et laotienne enrichissent la société canadienne en apportant une importante contribution dans plusieurs secteurs d’activité comme l’économie, la politique, les arts, les sports et les sciences. Lors du recensement de 2011, 220 425 Canadiens se disent d’origine vietnamienne, 34 340 déclarent être d’origine cambodgienne (ou khmère) et 22 090, d’origine laotienne. À ces 276 855 personnes, il faut ajouter quelques dizaines de milliers de Canadiens d’origine chinoise provenant en réalité du Viêt Nam, du Cambodge et du Laos.

La réponse positive et humanitaire à la crise des réfugiés de l’Asie du Sud-Est a certainement contribué à établir la réputation du Canada comme terre d’accueil pour les réfugiés. Auparavant, le Canada n’avait pas toujours accueilli les réfugiés à bras ouvert et il avait fait preuve de discrimination à l’égard de certains groupes (on peut citer le sort réservé aux passagers des navires SS Komagata Maru en 1914 et MS Saint Louis en 1939). Récemment, la générosité canadienne s’est de nouveau manifestée avec la réinstallation au pays de plus de 40 000 réfugiés syriens (voir Réponse canadienne à la crise des réfugiés syriens).

Cet épisode de l’histoire canadienne qualifié de crise des réfugiés de la mer a été commémoré de diverses manières. En 2015, le Parlement canadien a adopté la Loi sur la Journée du Parcours vers la liberté, en vertu de laquelle le 30 avril est désormais consacré à la commémoration nationale de l’exode des réfugiés vietnamiens et de leur accueil au Canada après la chute de Saigon et la fin de la guerre du Viêt Nam. L’entérinement de cette loi par le Sénat a cependant soulevé la controverse auprès du gouvernement vietnamien, pour qui le 30 avril est le « Jour de la libération » du pays.

Un film documentaire intitulé Une nuit sans lune. Boat people : 40 ans après a été réalisé en 2016 par Thi Be Nguyen et Marie Hélène Panisset. Également, le 20 juin 2017, Historica Canada a publié à l’occasion de la Journée mondiale des réfugiés une nouvelle Minute du patrimoine sur l’accueil des réfugiés de la mer au Canada.