Confédération et affaires étrangères

Les colonies formant la Confédération administrent leurs affaires extérieures de manière pratiquement autonome. Pourtant, l’Acte de l’Amérique du Nord britannique reconnaît l’autorité juridique de l’union mais ne fait aucune mention de relations extérieures, laissant donc croire que ce domaine reste pour ainsi dire la chasse gardée de la Grande‑Bretagne. À ce titre, seuls le gouverneur général, l’ambassadeur de la Grande‑Bretagne à Washington et le ministre britannique des Affaires étrangères à Londres sont habilités à agir au nom du Canada auprès des États‑Unis. Certes, le gouverneur général organise des consultations avec les ministres canadiens et transmet leurs points de vue à Londres, mais seul le gouvernement britannique jouit du pouvoir de décision.

Premières relations avec les États‑Unis

Le gouvernement du Canada a pu modifier graduellement les relations avec les États‑Unis. Le Traité de Washington (1871), qui règle les problèmes délicats en souffrance depuis la guerre de Sécession entre la Grande‑Bretagne et les États‑Unis, constitue à cet égard un événement marquant. Bien que le premier ministre John A. Macdonald soit nommé délégué de la Grande‑Bretagne lors de l’élaboration du traité, non pas représentant de son pays, il n’en reste pas moins que sa nomination parmi les cinq négociateurs signifie que l’influence grandissante du Canada est reconnue et que ses préoccupations face aux enjeux sont prises au sérieux.

Macdonald ne cache pas ses profondes divergences à ses collaborateurs, notamment sur la question des pêches de l’Atlantique. Mécontent, il signe quand même le traité qui, en restaurant des relations amicales entre l’Empire britannique et les États‑Unis, se révèle très avantageux pour le Canada d’autres façons.

En 1874, le gouvernement libéral du premier ministre Alexander Mackenzie convainc la Grande‑Bretagne d’autoriser George Brown (ainsi que l’ambassadeur britannique à Washington) d’engager les négociations d’un traité de réciprocité semblable à celui de 1854 que les États‑Unis ont révoqué en 1866. Comme Macdonald et ses collègues en 1871, Brown échoue lui aussi dans cette mission. Revenu au pouvoir en septembre 1878, Macdonald adopte la Politique nationale. Le Canada entend toujours favoriser la réciprocité tarifaire avec les États‑Unis, mais les administrations successives américaines ne donnent aucune suite à cette tentative. Dans le contexte des relations avec les États‑Unis, la politique commerciale reste pour le Canada le problème le plus tenace, suivi de près par celui de la pêche.

Hormis Alexander Galt, nommé haut‑commissaire du Canada à Londres en 1880 avec le consentement peu enthousiaste de la Grande‑Bretagne, et, en 1882, un commissaire général canadien à Paris, qui représente également le Québec jusqu’en 1912, sans statut diplomatique officiel, le Canada ne compte plus de représentants à l’étranger jusqu’à la Première Guerre mondiale.

Relations avec l’Empire britannique

Vers la fin du règne de la reine Victoria, la vague d’anti‑impérialisme britannique (symbolisé par le retrait des garnisons de l’armée britannique du Canada central en 1870‑1871) se renverse, et on soutient désormais l’Empire, du moins au Canada anglais. En effet, l’impérialisme sert de relais au nationalisme grandissant et à l’ambition du Canada de jouer un rôle plus important dans le monde. Pour preuve, lorsque les forces du général britannique Charles G. Gordon se trouvent isolées à Khartoum, au Soudan, en 1884, les Canadiens réclament vigoureusement l’expédition d’un contingent en Afrique pour aider les Britanniques. John A. Macdonald s’y oppose délibérément. En revanche, quand la Grande‑Bretagne tente de réunir, à ses frais, un corps expéditionnaire canadien pour aider une mission de sauvetage à remonter le Nil (voir Expédition sur le Nil), personne n’y trouve à redire.

À ses débuts, en 1899, la guerre des Boers soulève des questions plus délicates pour les libéraux du premier ministre Wilfrid Laurier qui sont maintenant au pouvoir. Assise du pouvoir politique de Laurier, le Québec est pourtant loin de partager l’enthousiasme des autres provinces à l’égard de l’Empire britannique. Parallèlement, la mobilisation d’un contingent de soldats divise le Cabinet profondément. À terme, poussé par la majorité, Laurier autorise le départ d’un bataillon formé de volontaires.

D’autres contingents volontaires suivront. D’ici la fin du conflit, en 1902, les troupes canadiennes se démarqueront pour la première fois dans une guerre étrangère, ce qui renforcera le sentiment émergent que le Canada pourrait et devrait parler en son propre nom sur la scène internationale, indépendamment de la Grande-Bretagne.

Réciprocité et conflit concernant la frontière avec l’Alaska

Les relations entre le Canada et les États‑Unis portent essentiellement sur le commerce. Après avoir privilégié en 1888, alors à l’opposition, la politique de « réciprocité sans restriction », thème des élections perdues de 1891 et dernière campagne victorieuse de John A. Macdonald, les libéraux de Wilfrid Laurier l’abandonnent. Lorsque les libéraux prennent le pouvoir en 1896, la réciprocité se révèle, à la longue, une source d’irritation constante pour le gouvernement. En attendant, il doit affronter le conflit concertant la frontière avec l’Alaska, le dernier conflit d’importance entre les deux pays en ce qui a trait aux frontières communes. À l’époque de la ruée vers l’or du Klondike, ce problème revêt une importance considérable.

La gestion du conflit par le président américain Theodore Roosevelt, tout comme la conduite du délégué britannique lord Baron Alverstone, qui vote pour les Américains quand le tribunal chargé d’en décider se réunit, soulève d’amères rancœurs au Canada. Comme dans le Traité de Washington, la décision du tribunal conforte les intérêts supérieurs du Canada, soit en éliminant un autre irritant entre l’Empire britannique et les États‑Unis.

Enjeu naval

Une série de Conférences coloniales et impériales, dont la première se tient à Londres en 1887, présente la possibilité de mieux définir les relations entre le Canada et l’Empire. En effet, de 1895 à 1902, le gouvernement du premier ministre britannique lord Salisbury compte dans ses rangs l’énergique secrétaire aux colonies Joseph Chamberlain, qui envisage un empire mieux structuré et plus centralisé que l’arrangement informel actuel.

Chamberlain trouve cependant chez Wilfrid Laurier un défenseur résolu du statu quo. Déclarant régulièrement que le Canada, très satisfait de la situation actuelle, n’a aucune revendication à formuler, Laurier fait bien comprendre son intention de préserver l’autonomie de son pays. De même, résolu devant la menace que représente l’armée navale allemande en forte croissante au début du siècle, ce qui déclenche au Canada et en Grande‑Bretagne des appels d’assistance navale du Canada, Laurier fait adopter dans un geste ultime, en 1910, la Loi du Service naval et dote ainsi le Canada d’une toute nouvelle marine autonome, la marine du Canada, au lieu d’envoyer des effectifs à la Marine royale.

Les élections générales de 1911 portent, dans une mesure d’ailleurs inhabituelle, sur la politique étrangère. Au Québec, où Laurier connaît déjà des difficultés suite à la Loi du Service naval, toute politique navale reste impopulaire, un problème que Robert L. Borden, le chef du Parti conservateur, s’efforce de minimiser durant la campagne pour ne pas exposer à son tour les divisions dans ses propres rangs.

Politique étrangère et élection de 1911

Ailleurs, la réciprocité avec les États‑Unis constitue la question dominante de l’élection. Dans les régions agricoles de l’Ouest, on souhaite une plus grande libéralisation des échanges, trouvant un écho aux États‑Unis. En 1911, le Canada conclut avec les États‑Unis un accord de réciprocité qui libéralise le commerce d’une gamme étendue de produits agricoles et d’un nombre limité de biens manufacturés. Cependant, cet accord provoque une violente opposition nationaliste. Pour les fabricants, il constitue une menace pour l’industrie canadienne, pour d’autres, il ouvrirait la porte à l’intégration politique avec les États‑Unis. Par conséquent, Wilfrid Laurier perd les élections, et Robert L. Borden devient premier ministre.

À la suite des élections, la province anglophone de l’Ontario devient, à la place du Québec, le siège du pouvoir politique au Canada. Cette évolution se confirme dans la politique étrangère. En effet, alors que Laurier préfère se tenir à l’écart des affaires de l’Empire et ne revendique aucune influence au sein du système impérial, Borden, lui, se montre prêt à y participer et tente toutefois de jouer un rôle en matière d’élaboration de stratégie. Ainsi, lors d’une visite en Angleterre en 1912, il fait savoir aux hommes d’État britanniques que les Canadiens souhaiteraient maintenant avoir « une voix » dans l’élaboration de la politique impériale. C’est dans cet esprit « donnant, donnant » qu’il propose plus tard dans l’année, à titre de contribution canadienne, trois vaisseaux de guerre à la Marine royale. Le gouvernement libéral de la Grande‑Bretagne répugne à s’engager, et le Sénat canadien, contrôlé encore par les libéraux, rejette la loi de contribution navale de Borden.

Première Guerre mondiale

Le déclenchement de la Première Guerre mondiale change la face du monde et celle du Canada. En effet, le Canada est automatiquement entraîné en guerre lorsque la Grande-Bretagne s’engage dans l’affrontement contre l’Allemagne et l’Autriche‑Hongrie. Majoritairement, le pays appuie la décision du gouvernement de Robert L. Borden qui consiste à soutenir activement la Grande‑Bretagne et d’y envoyer le Corps expéditionnaire canadien. Au cours des quatre années suivantes, les soldats canadiens se démarquent sur les champs de bataille, comme à Ypres, à Vimy Ridge, à Passchendaele et à Amiens, mais non sans pertes : près de 61 000 Canadiens meurent à l’étranger. Ce sacrifice renforce, plus que jamais, l’argument en faveur d’une « voix » canadienne dans l’élaboration de la politique étrangère. Pourtant, de 1914 à 1916, le premier ministre britannique lord Herbert Henry Asquith reste toutefois insensible à la question.

En décembre 1916, Asquith est remplacé par le premier ministre britannique David Lloyd George devient premier ministre. Ce dernier sait que le Canada, l’Australie et les autres dominions de l’Empire ne pourraient plus faire de sacrifices sans être représentés aux conseils de la Grande‑Bretagne. Il convoque donc les dirigeants des dominions à se joindre au Cabinet impérial de guerre et à participer à la Conférence impériale de guerre. Réunis d’abord en mars 1917, ils traitent de la conduite de la guerre et des affaires de l’Empire en général.

En avril 1917, la Conférence adopte la résolution IX, l’œuvre de Borden pour l’essentiel, qui reconnaît officiellement l’idée que toute modification des arrangements constitutionnels après la guerre « devra pleinement reconnaître les dominions comme des nations à part entière au sein du Commonwealth impérial » et donner aux dominions ainsi qu’à l’Inde « une voix appropriée en politique étrangère ». Désormais, le mot Commonwealth servira de plus en plus à désigner les territoires autonomes, puis indépendants, de l’Empire britannique.

Borden et la Conférence de paix de Paris

En 1918 se tient une deuxième série de séances du Cabinet impérial de guerre et de la Conférence impériale de guerre auxquelles participe activement Robert L. Borden. En 1919, le Cabinet impérial de guerre devient, à la fin de la guerre, la délégation de l’Empire britannique à la Conférence de paix de Paris. Sur l’insistance de Borden en grande partie, les dominions se voient accorder une double représentation à Paris : d’une part, à titre de nations à part entière et d’autre part, comme territoires constitutifs de l’Empire britannique.

Fort de sa double représentation, le Canada signe le Traité de Versailles et devient membre fondateur de la Société des Nations, dont le pacte fait partie du traité. En somme, le Canada revêt un nouveau statut international, que lui confèrent le sacrifice de ses soldats sur le champ de bataille et les efforts déployés par ses hommes d’État à la table de discussions de la conférence.

Ministère des Affaires extérieures

En 1909, à Ottawa, est votée une loi créant le petit ministère des Affaires extérieures, qui est chargé principalement de la gestion des affaires étrangères du pays. En 1912, la loi est modifiée pour permettre au premier ministre d’exercer également les fonctions de secrétaire d’État aux Affaires extérieures, une disposition restée en vigueur jusqu’en 1946.

Pendant de nombreuses années, Loring C. Christie s’impose comme le fonctionnaire le plus influent. Nommé conseiller juridique par Robert L. Borden en 1913, homme de confiance de Borden au sein du Cabinet impérial de guerre et à la Conférence de paix de Paris, Christie compte pour beaucoup dans les triomphes nationaux remportés durant cette période. À la retraite de Borden en juillet 1920, Arthur Meighen, son successeur, retient Christie à ses côtés à titre de conseiller personnel.

Conférences impériales de 1921 et 1922

Arthur Meighen représente le Canada à la Conférence impériale de 1921 animée par le souhait général de voir l’Empire poursuivre une politique étrangère commune élaborée par consultation. Bientôt, des difficultés surgissent à propos du renouvellement de l’Alliance anglo‑japonaise que l’Australie juge importante pour sa sécurité. Sous l’influence de Loring C. Christie, Meighen soutient que cette alliance constitue un obstacle sérieux aux relations amicales entre le Canada et les États‑Unis, alors que de telles relations sont d’une importance vitale pour l’Empire en général et le Canada en particulier.

La rupture désastreuse est évitée de justesse grâce à l’habileté diplomatique de Lloyd George. Lors de la conférence de Washington de 1922 (à laquelle assistent Robert L. Borden et Christie), l’alliance anglo‑japonaise est délaissée au profit d’un traité par lequel les quatre puissances signataires (Grande‑Bretagne, États‑Unis, Japon et France) s’engagent à respecter les droits et les possessions réciproques dans le Pacifique. C’est la dernière fois qu’une délégation issue de l’Empire britannique fait bloc dans le cadre d’une négociation internationale.

Mackenzie King et l’autonomie du Canada

Aux élections générales de décembre 1921, Arthur Meighen est défait par les libéraux du premier ministre William Lyon Mackenzie King. Bien que la politique étrangère n’ait pas été un enjeu majeur de la campagne électorale de 1921, elle changera plus considérablement qu’aux élections de 1911. Comme les libéraux s’emparent des 65 sièges du Québec à la Chambre des communes, il est inévitable que King adapte sa politique en conséquence. Or, en 1921, le Québec s’affirme profondément isolationniste, la guerre et la conscription y ayant laissé des cicatrices profondes. Il en résulte l’abandon de la diplomatie commune à tous les pays du Commonwealth et la formulation d’une politique étrangère canadienne autonome.

À la Conférence de paix de Paris, le Canada fait reconnaître son double statut de pays membre de l’Empire britannique et de nation à part entière. Désormais, King privilégie constamment la nation, non l’appartenance à l’Empire britannique. En 1923, Loring C. Christie est évincé du ministère des Affaires extérieures et perd son influence. Son successeur est Oscar D. Skelton, conseiller secret du premier ministre, qui devient sous‑secrétaire en 1925, poste qu’il occupe jusqu’à sa mort en 1941.

Skelton n’est pas l’architecte des politiques de King, elles avaient été élaborées bien avant son entrée en fonction. Les deux hommes ne partagent pas non plus les mêmes idées. King admire les institutions et les traditions britanniques et croit, contrairement à Skelton, que le Canada se tiendrait aux côtés de la Grande‑Bretagne en cas d’une autre guerre mondiale. Néanmoins, tous les deux s’accordent entièrement pour rejeter une politique étrangère commune pour les pays du Commonwealth et pour avancer l’idée que le Canada et la Grande‑Bretagne devraient, en temps de paix, conduire une politique extérieure autonome.

Avec la demande britannique maladroite d’un corps expéditionnaire canadien, l’affaire Chanak de 1922 conforte King dans ses convictions politiques. Il en donne un exemple frappant en mars 1923 lorsqu’il insiste, et obtient avec bonheur gain de cause à la Conférence impériale la même année, que le Traité du flétan soit signé seulement par le Canada et les États‑Unis, sans la participation traditionnelle de l’ambassadeur britannique.

Premiers bureaux diplomatiques du Canada

Sous Mackenzie King, le Canada réussit à mettre en place une mission diplomatique autonome à Washington. Il s’agit en fait de la concrétisation d’un arrangement conclu depuis l’époque de Robert L. Borden. En 1927, Vincent Massey devient le premier envoyé canadien aux États‑Unis à titre de diplomate. En France (1928) et au Japon (1929) s’ouvrent aussi des délégations, et, au début de 1939, une mission diplomatique est établie en Belgique et aux Pays‑Bas sous la responsabilité d’un seul envoyé, ce qui donne une idée de l’ampleur de la représentation du Canada à l’étranger avant la Deuxième Guerre mondiale.

Le Canada amorce ses relations avec la Société des Nations (SDN) à Paris, en 1919, en vue d’affaiblir l’article 10 du pacte qui oblige les États membres à s’entraider pour défendre leur intégrité territoriale et leur indépendance. Successivement, les gouvernements canadiens à luttent contre cet article (particulièrement impopulaire au Québec) jusqu’en 1923. Cette année‑là, on propose une résolution : chaque membre serait libre de déterminer dans quelle mesure il doit recourir à la force pour respecter l’article 10. La résolution ne fait pas l’unanimité nécessaire en assemblée, et ce, par un seul vote, nuisant ainsi à l’idée que la sécurité internationale est maintenant une responsabilité collective.

En 1927, le Canada est élu membre non permanent du Conseil de la SDN avec l’assentiment peu enthousiaste de King, qui craint des engagements et des complications inutiles.

Statut de Westminster

La conférence impériale de 1926 se solde par le renforcement formel de l’autonomie des dominions. Plus précisément, confrontée à la demande insistante de l’Afrique du Sud pour une nouvelle définition des relations avec les dominions, la Grande‑Bretagne commande le rapport Balfour qui, en 1931, conduit à l’adoption du Statut de Westminster, c’est‑à‑dire l’indépendance législative complète pour les dominions qui le désirent. Pour le Canada, cette indépendance n’implique pas le droit d’amender sa Constitution, dont l’essentiel apparaît dans l’Acte de l’Amérique du Nord britannique de 1867.

Cette réserve, à laquelle met fin seulement la Loi constitutionnelle de 1982, découle des pressions exercées par les provinces de l’Ontario et du Québec. D’ailleurs, le mot « indépendance » ne figure même pas dans le Statut de Westminster, un véritable anathème pour King lors des discussions de 1926. Il ne reste pas moins que le Statut de Westminster, adopté le 11 décembre 1931, consacre l’indépendance totale du Canada.

Bennett et la Grande Crise

Dans le climat de la Crise des années 1930, cet événement marquant coïncide, grâce aux élections de 1930, avec l’arrivée du premier ministre Richard B. Bennett au pouvoir. Poussé par l’état déplorable de l’économie, mais avant tout par la volonté d’appliquer des mesures de rétorsion au nouveau tarif américain Hawley‑Smoot, Bennett hausse les tarifs d’importation à l’égard des États‑Unis, de même que les importations en provenance de la Grande‑Bretagne. À la Conférence impériale de 1930, Bennett, dans un geste d’éclat, invite les délégués à une Conférence économique extraordinaire à Ottawa et propose non pas une réduction générale des tarifs en vigueur au sein du Commonwealth, mais une augmentation de 10 % des tarifs imposé aux pays en dehors du Commonwealth.

Pour les hommes politiques britanniques, une telle proposition a peu de signification, mais les délégués viendront quand même assister à la Conférence économique impériale à Ottawa en 1932 (voir Accords d’Ottawa) en espérant quelques mesures propres à désamorcer la crise économique. Or, impérialiste sur le plan théorique, Bennett adopte, au plan économique, une position nationaliste de premier plan. Malgré tout, l’entente anglo‑canadienne sur le commerce conclue à la conférence reflète les concessions de part et d’autre. Toutefois, sa portée se révèle beaucoup moins importante que les optimistes l’auraient souhaité, en raison du manque de coopération des négociateurs britanniques et canadiens.

Deuxième Guerre mondiale

À l’approche des élections générales de 1935, la situation mondiale s’envenime. En 1933, Adolf Hitler arrive au pouvoir en Allemagne, le Japon se permet des attaques contre la Chine, et l’Italie se prépare à attaquer l’Éthiopie. Devant la crainte d’une guerre anglo‑italienne provoquée par les tentatives de la SDN de freiner les ambitions de l’Italie, la Grande‑Bretagne tout comme la France et le Canada renoncent avec empressement à toute action concertée pour sauver l’Éthiopie.

Revenu au pouvoir après les élections de 1935, le premier ministre Mackenzie King et les libéraux adoptent une politique de conciliation qui met fin à la guerre commerciale avec le Japon. Mieux, cette politique débouche sur une entente commerciale avec les États‑Unis, objectif que Richard B. Bennett poursuivait sans succès.

King appuie la politique de conciliation britannique à l’égard d’Hitler et de l’Allemagne, mesure qui immole la Tchécoslovaquie. Cependant, alors que les agressions nazies perdurent, comme l’attaque allemande contre la Pologne en 1939, les premiers ministres canadien et britannique se rendent compte que la guerre est inévitable. Contrairement à la Première Guerre mondiale, le Canada n’entre pas automatiquement en guerre lorsque la Grande-Bretagne déclare la guerre à l’Allemagne. C’est seulement le 9 septembre 1939, une semaine après les déclarations de guerre de la Grande-Bretagne et de la France, que le Parlement annonce officiellement que le Canada part en guerre contre l’Allemagne.

D’abord, King fait preuve de prudence dans les engagements militaires du Canada à l’étranger, surtout parce qu’il craint une autre crise de la conscription, qui a presque déchiré le pays durant la Grande Guerre. De 1939 à 1941, la contribution du Canada se limite au ravitaillement, à l’entraînement aérien et à l’escorte navale des Alliés. Cependant, à la fin de 1941, les soldats canadiens sont engagés sur le terrain et affrontent les Japonais à Hong Kong; puis, en 1942 (voir Raid de Dieppe), les Canadiens se livrent au combat contre les Allemands en Europe. Finalement, plus d’un million de Canadiens servent dans les forces terrestres, aériennes et navales durant la guerre, qui en tue 43 000. Malgré cette contribution énorme, King et d’autres Canadiens ne jouent pas un rôle de premier plan au sein du groupe de dirigeants alliés des États‑Unis, de la Grande-Bretagne et de l’Union soviétique au sujet de la gestion de la guerre (voir William Lyon Mackenzie King et l’effort de guerre).

Après‑guerre : plein de confiance et internationalisme

Néanmoins, vers 1945, le Canada est considéré déjà comme une grande puissance aux plans économique et militaire. Le ministère des Affaires étrangères est en pleine expansion, et son corps diplomatique regroupe des internationalistes qui, contrairement à de nombreux Canadiens des années 1920 et 1930, ne rejettent pas les engagements étrangers. Bientôt, l’idée se fait jour dans la presse anglophone et francophone tout comme au sein de la population que le Canada, en raison de ses sacrifices pendant la guerre, doit être intégré dans le processus de décision au niveau international et que, faute d’une représentation dans les conseils internationaux, les grandes puissances l’ignoreraient complètement. Les Canadiens s’affirment enfin prêts à jouer un rôle actif dans le monde.

Pour preuve, dès 1946, le bureau du secrétaire d’État aux Affaires étrangères quitte définitivement la tutelle de celui du premier ministre. Le premier secrétaire d’État en poste sous ce nouveau régime est Louis Saint‑Laurent. C’est aussi la fin d’une époque, car en novembre 1948, Mackenzie King prend sa retraite et se retire de la vie politique.

Le recrutement d’un groupe de fonctionnaires compétents dès 1927, notamment Lester B. Pearson, Norman Robertson et Hume Wrong, représente le meilleur apport d’Oscar D. Skelton au ministère des Affaires étrangères. Le professionnalisme de ces hommes et de leurs collègues constitue, pour un pays cherchant sa voie dans la diplomatie, un atout précieux. En 1941, Robertson succède à Skelton comme sous‑ministre d’État. En 1946, Pearson le remplace et entre au Cabinet en tant que secrétaire d’État aux Affaires étrangères à l’époque où Saint‑Laurent s’apprête à devenir premier ministre.

ONU et OTAN

Le Canada s’est fortement intéressé à l’Organisation des Nations Unies (ONU), qui a succédé à la Société des Nations, dès la Conférence de San Francisco de 1945 qui a présidé à sa création. Lorsque la guerre froide opposant l’Union soviétique aux pays occidentaux met en doute l’efficacité de l’ONU, le Canada non seulement accepte, mais défend même l’idée d’une force d’attaque collective occidentale axée sur l’union régionale. De plus, il signe, en 1949, le Traité de l’Atlantique Nord, met des effectifs militaires canadiens à la disposition de l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN) et, à la même époque, détache un groupe‑brigade d’armée pour servir sous le commandement de l’ONU pendant la guerre de Corée. Ce sont là autant d’engagements qui entraînent la démultiplication des Forces armées canadiennes.

En termes politiques, l’adhésion à l’OTAN constitue un tournant. Historiquement, le Canada s’est toujours montré réticent à s’engager seul aux côtés de la Grande‑Bretagne ou des États‑Unis. Désormais, il lui est plus facile d’accepter des engagements définis dans le cadre d’une organisation dont ces deux pays sont membres. En somme, ce tournant est la conclusion logique d’une triple évidence qui s’impose au Canada : la Deuxième Guerre mondiale a beaucoup diminué le rayonnement de la Grande‑Bretagne dans le monde; les affrontements entre les deux superpuissances, les États‑Unis et l’Union soviétique, les flambeaux du capitalisme et du communisme, dominent maintenant la scène internationale. Les relations entre le Canada et les États‑Unis, son voisin, jettent de l’ombrage sur ses autres problèmes en matière de politique extérieure.

Le Commonwealth et la crise de Suez

À mesure que la Grande‑Bretagne renonce à ses obligations impériales, le Commonwealth revêt un caractère de plus en plus multiracial, une évolution fort encouragée par le gouvernement canadien.

Cette nouvelle politique est gravement compromise en 1956 par la crise de Suez, lorsque, à la suite de la nationalisation de la Suez Canal Company, la Grande‑Bretagne et la France lancent une offensive militaire contre l’Égypte. Cette agression est vivement condamnée par l’ONU, les États‑Unis et les pays non blancs du Commonwealth. Le Canada, quant à lui, s’abstient de voter sur une résolution demandant un cessez‑le‑feu et le retrait des forces britanniques et françaises, mais propose une force internationale de maintien de la paix chargée de surveiller la cessation des hostilités.

L’unité du Commonwealth est préservée, et Lester B. Pearson voit ses initiatives récompensées avec le prix Nobel de la paix. Le rayonnement diplomatique du Canada est alors à son apogée.

John Diefenbaker

En 1957, une victoire électorale inattendue porte au pouvoir le premier ministre John Diefenbaker et le Parti conservateur. Pendant son mandat achevé en 1963, la politique étrangère du Canada tourne en grande partie autour des relations militaires avec les États‑Unis. Dès le départ, le nouveau gouvernement décide que le Canada se joindra à la Défense aérienne du continent nord‑américain (NORAD).

En outre, il n’a pas de bonnes relations personnelles avec le président américain John F. Kennedy (1961‑1963) (voir Crise des missiles de Cuba), et le déploiement des armes nucléaires américaines au Canada (voir Affaire des missiles Bomarc) sème le trouble. En 1963, alors chef de l’opposition, Lester B. Pearson revient sur sa position et affirme que le Canada devrait accepter ce déploiement pour satisfaire aux obligations du Canada vis‑à‑vis des États‑Unis. L’indécision de Diefenbaker sur le sujet conduit à la démission de certains ministres et, finalement, à la défaite électorale de son gouvernement.

Lester Pearson

Sous le premier ministre Lester B. Pearson, les relations canado‑américaines prennent un caractère moins acerbe qu’à l’époque de John Diefenbaker. Pourtant, de nombreux Canadiens remettent en question la moralité et le bon sens des Américains à mesure qu’ils s’embourbent inlassablement dans la guerre du Vietnam. Ce tableau s’embellit toutefois avec le pacte de l’automobile de 1965 (voir Accord canado‑américain sur les produits de l’industrie automobile) qui, en libéralisant le commerce des voitures et des pièces d’automobiles entre les deux pays, favorise la fabrication au Canada d’un grand nombre de voitures pour le marché américain.

Les grandes lignes de la politique étrangère canadienne changent peu sous Pearson, politique dont il était lui‑même l’architecte sous le gouvernement précédent. On retient et on applique la leçon tirée de l’expérience d’une génération qui a vécu la Deuxième Guerre mondiale – que la sécurité nationale est mieux assurée lorsque les pays occidentaux sont unis et forts.

Pierre Elliott Trudeau

En 1968, à la suite de la retraite de Lester B. Pearson comme premier ministre, Pierre Elliott Trudeau arrive au pouvoir, et le climat se modifie. Contrairement à Pearson, Trudeau n’est pas issu de l’élite d’Ottawa et, de plus, n’a joué aucun rôle pendant la guerre. Le Cabinet du premier ministre devient plus important, et le pouvoir du ministère des Affaires étrangères glisse. En 1969, les effectifs des Forces armées et du Service extérieur sont considérablement réduits. Plus tard, sous Trudeau, le Canada réduira ses engagements militaires envers l’OTAN.

Bien que cette réduction des forces armées s’inscrive dans la logique de la reconstruction de la France et de l’Allemagne après la guerre, cette décision contribue quand même au déclin de l’influence canadienne sur le front diplomatique. En 1970, le gouvernement fait paraître une série de brochures intitulées Politique étrangère pour les Canadiens dont les buts consistent à « favoriser la croissance économique, à défendre la souveraineté et l’indépendance nationales, à œuvrer pour la paix et la sécurité, à promouvoir la justice sociale, à améliorer la qualité de vie [et] à assurer un environnement naturel harmonieux ». Aux yeux des diplomates traditionnels, ces déclarations trop ambitieuses peuvent difficilement servir de cadre à une politique étrangère pragmatique. Certains y voient même, eu égard aux mesures arrêtées en 1969, les signes avant‑coureurs d’un nouvel isolationnisme.

En fait, Trudeau emprunte une voie d’avenir non pas isolationniste, mais autonomiste pour le Canada. En 1982, son gouvernement achève enfin le projet de « canadianisation » de la Constitution, transférant ainsi le pouvoir suprême du Canada des mains de la Grande-Bretagne au Parlement canadien. L’Acte de l’Amérique du Nord britannique, vestige d’un passé colonial, est mis à jour avec la Loi constitutionnelle de 1982, y compris la Charte canadienne des droits et libertés.

Trudeau maintient l’adhésion traditionnelle du Canada à l’OTAN, au Groupe des Sept (nations les plus développées) (G7) et aux institutions majoritairement occidentales. En outre, il resserre ses liens avec l’Union soviétique, établit une relation d’amitié avec le dictateur cubain Fidel Castro et accorde une reconnaissance diplomatique à la Chine communiste bien avant d’autres alliés occidentaux. Pendant ce temps, Trudeau se plaît à irriter les présidents américains, ce qu’il fait à plus d’une occasion. Il affirme habilement lors d’un discours à Washington qu’être le voisin immédiat des États‑Unis, c’est comme « dormir avec un éléphant : on est perturbé par le moindre mouvement ».

Relations économiques canado‑américaines

Les relations économiques avec les États‑Unis – indiscutablement le plus important enjeu de la politique étrangère du Canada depuis la fin de la Deuxième Guerre mondiale – restent, à l’époque de Pierre Elliott Trudeau, une source de problèmes des plus épineux. Cette époque se caractérise par une vague d’antiaméricanisme populaire née du rejet de l’influence américaine et de l’aversion accrue pour la guerre du Vietnam qui ne prend fin qu’en 1973. À ceux‑là s’ajoutent les problèmes énergétiques qui, à la suite de la crise pétrolière provoquée par l’Organisation des pays exportateurs de pétrole (OPEP) en 1973‑1974, sont une source de friction entre le Canada et son voisin en raison notamment de la domination américaine du marché pétrolier canadien.

En 1980, le gouvernement de Trudeau annonce sa Politique nationale de l’énergie (PNE), dont un des objectifs est de favoriser le contrôle canadien de 50 % des sociétés pétrolières et gazières à l’horizon de 1990. Or, l’annonce de ce programme, qui coïncide avec l’arrivée de Ronald Reagan au pouvoir aux États‑Unis, considéré comme la bête noire des sociétés pétrolières américaines, est manifestement pour la nouvelle administration formée de républicains conservateurs un signe d’hostilité, tout comme l’Agence d’examen de l’investissement étranger qui, dès 1974, commence à surveiller méticuleusement les capitaux étrangers investis au Canada.

En somme, avant la Deuxième Guerre mondiale, le Canada compte deux grands partenaires commerciaux : la Grande‑Bretagne et les États‑Unis. Si les exportations vers le premier dépassent les importations, la situation avec le deuxième est complètement inverse. Après la guerre, le Canada ne retrouve plus sa place privilégiée sur le marché britannique. À la fin du XXe siècle, le Japon devient le deuxième plus important partenaire commercial du Canada – statut qui reviendra à la Chine en 2016. Et les États‑Unis dominent toujours le marché canadien.

Durant de nombreuses années, la politique commerciale du Canada s’oriente de plus en plus vers la libéralisation accrue des échanges suite à la ratification de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT), qui a fait l’objet de nombreuses modifications depuis sa signature en 1947. Au cours des dernières décennies, on tente de conclure des accords de libre-échange bilatéraux et régionaux, parfois avec succès, notamment avec les États‑Unis, d’autres pays des Amériques, l’Europe et les pays bordant le Pacifique.

Brian Mulroney

L’un des engagements clés des progressistes‑conservateurs du premier ministre Brian Mulroney, élu au pouvoir en 1984, consiste à « remettre à neuf » les relations entre le Canada et les États‑Unis que de nombreuses disputes au cours du mandat de Pierre Elliott Trudeau ont détériorées. À cette fin, Mulroney se rapproche du président Reagan, et l’amitié entre les deux chefs d’État se manifeste pleinement lors de la visite de Reagan à la ville de Québec (le soi‑disant « Sommet de Shamrock ») en mars 1985. Il en résulte l’abandon de la Politique national de l’énergie et l’affaiblissement de l’Agence d’examen de l’investissement étranger, baptisée désormais Investissement Canada.

Soucieux de conclure un accord de libre‑échange global entre les deux pays, Mulroney et Reagan mettent sur pied des équipes chargées des négociations, sans toutefois parvenir au résultat désiré au terme de 16 mois. Au dernier moment, à quelques minutes près de l’échéance imposée par le Congrès américain, une « entente de principe » est conclue le 3 octobre 1987 grâce à l’intervention des négociateurs émanant des bureaux du premier ministre canadien et du président américain. Le document final est publié le 11 décembre 1987.

L’accord complexe, qui prévoit, entre autres, l’élimination progressive de toutes les barrières tarifaires entre les deux pays pendant dix ans, est accueilli sans excès d’enthousiasme au Canada. Les entreprises en général l’appuient; les organisations syndicales s’y opposent; les provinces de l’Ouest y sont largement favorables; le gouvernement de Québec l’approuve et les provinces atlantiques semblent incertaines; et l’Ontario y est ouvertement hostile.

La question se trouve au cœur des élections fédérales de 1988. Bien que, selon les sondages, la majorité des Canadiens ne soient pas d’accord, cette opposition reste quand même divisée, ce qui permet à Mulroney de remporter une victoire écrasante et de faire adopter au Parlement, avant la fin de l’année, la loi pour la mise en œuvre de l’accord. En 1993, juste avant la démission de Mulroney, l’Accord de libreéchange entre le Canada et les ÉtatsUnis (ALÉ) devient, avec l’adhésion du Mexique, l’Accord de libreéchange nordaméricain (ALÉNA).

Le gouvernement de Mulroney croit aussi résolument à la justesse des institutions multilatérales telles que le G7 et l’Organisation des États américains, dont le Canada n’est devenu membre qu’en 1990 après s’y être tenu à l’écart pendant de nombreuses décennies. Dans le sillage de la guerre froide, Mulroney plaide avec insistance en faveur d’un rôle actif, voire musclé, pour l’ONU et appuie des efforts militaires visant à chasser l’Iraq du Koweït (1990‑91) et à maintenir la paix dans le monde, dont certains conflits, comme en Somalie et en ex‑Yougoslavie, dépassent de loin le cadre traditionnel de ces missions où il s’agit de surveiller un cessez‑le‑feu conclu par toutes les parties belligérantes.

Enfin, aux côtés de Joe Clark, ancien premier ministre du Canada et son ministre des Affaires étrangères, Mulroney défend sans réserve les droits de la personne sur le plan international. Grâce à eux, le Canada milite dès la première heure contre le régime d’apartheid en Afrique du Sud – souvent contrairement aux souhaits de Londres et Washington.

Jean Chrétien

La diplomatie canadienne se dessine, dans une mesure assez remarquable, en fonction des impératifs économiques. Pour preuve, à la fin du XXe siècle, deux ministres, l’un responsable des Relations extérieures et l’autre du Commerce international, assument la direction du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (anciennement Affaires extérieures). À cela s’ajoute un document de politique étrangère publié en 1995 qui, révisé en profondeur, privilégie l’emploi, la prospérité et la croissance économique. Tandis que Pierre Elliott Trudeau avait mené des missions de paix en 1983‑1984, lorsque les tensions américano‑soviétiques étaient aiguës; dans les années 1990, le premier ministre libéral Jean Chrétien mène quant à lui des missions commerciales à l’étranger (sous le nom d’« Équipe Canada ») dans le but d’établir des liens commerciaux avec l’Asie, l’Amérique latine et d’autres.

En 1995, Chrétien impose d’importantes compressions budgétaires au gouvernement, notamment à l’aide au développement, qui subit une réduction de plus de 20 % sur trois ans. Malgré cela, le gouvernement de Chrétien – par l’entremise du ministre des Affaires étrangères Lloyd Axworthy – tient un rôle important dans la campagne mondiale visant l’interdiction des mines antipersonnel et dans la création de la Cour pénale internationale.

Par ailleurs, le gouvernement libéral de Chrétien appuie diverses missions de paix de l’ONU, notamment au Rwanda avant et après le génocide de 1994, et affecte des ressources à la campagne de bombardements de l’OTAN au Kosovo.

Après l’attaque terroriste contre les États‑Unis en 2001, le Canada accueille des centaines d’avions de compagnies aériennes, confinés au sol, et leurs passagers. Ensuite, il participe à l’invasion en Afghanistan menée par les États‑Unis. Cependant, le gouvernement de Chrétien refuse de donner l’appui du Canada à l’invasion subséquente en Iraq, irritant ainsi le nouveau président des États‑Unis George W. Bush.

Stephen Harper

En 2006, le premier ministre conservateur Stephen Harper est élu au pouvoir, et son gouvernement revoie l’engagement du Canada à l’égard de sa mission de combat en Afghanistan, entreprise par Jean Chrétien et renforcie par le premier ministre Paul Martin. La guerre en Afghanistan, y compris ses coûts humains et financiers, domine la politique étrangère durant la majorité des années Harper.

En outre, le gouvernement de Harper remanie de diverses façons la position du Canada sur la scène internationale. Poursuivant des objectifs plus rigides en matière de sécurité nationale que ses prédécesseurs libéraux, Harper voyage fréquemment en Arctique pour faire valoir la souveraineté du Canada sur le territoire et offre un soutien dévoué à Israël, au détriment de ses voisins arabes dans le Moyen‑Orient. Son gouvernement offre un faible soutien aux efforts internationaux dans la lutte contre les changements climatiques et, encore moins, à l’ONU – ce qui coûte peut-être le siège provisoire du Canada au Conseil de sécurité de l’ONU en 2010. Par ailleurs, le gouvernement de Harper est la visée de critique publique en Chine communiste, du moins jusqu’à des préoccupations commerciales pousse le premier ministre à rétablir des relations amicales avec celle‑ci dans des intérêts commerciaux sino‑canadiens. Il critique aussi ouvertement l’agression de la Russie en Ukraine.

Sous Harper, le Canada conclut des entendes de libre‑échange en Amérique latine et en Europe, dont certaines seront ratifiées après sa défaite et la cessation de ses fonctions en 2015.

Justin Trudeau

L’élection du gouvernement libéral du premier ministre Justin Trudeau indique le retour du multilatéralisme au Canada, et le réengagement actif du pays dans les accords internationaux sur les changements climatiques et dans l’ONU. Le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international est renommé Affaires mondiales Canada.

L’élection présidentielle de Donald Trump en 2016 – dont la campagne menace de renégocier l’Accord de libre‑échange nord‑américain et envisage des dépenses militaires accrues de la part des membres de l’OTAN – promet de rendre les relations canado‑américaines des années à avenir plus complexes et difficiles que jamais.