Les réfugiés sont des personnes qui fuient leur pays d’origine et cherchent un refuge à la persécution et au danger. Le Canada a une longue tradition d’accueil de réfugiés et de demandeurs d’asile des quatre coins du monde. Cette histoire n’est toutefois pas homogène et se caractérise par différentes politiques se répercutant sur la manière dont les réfugiés sont traités au Canada et continuant d’affecter des milliers de personnes qui cherchent refuge. Les politiques en matière de réfugiés sont également directement influencées par l’opinion populaire, le gouvernement au pouvoir et les discours dans les médias.

Concepts clés

Migrant – La définition de « migrant » varie selon les sources et les lois. Définis largement, les migrants sont des ressortissants étrangers ou nés à l’étranger qui se trouvent dans un pays autre que leur pays d’origine.

Migrant forcé – La migration forcée est « un terme général qui se rapporte à des mouvements de réfugiés et de personnes déplacées internes (en raison de conflits), ainsi que de personnes déplacées en raison de catastrophes naturelles, environnementales, chimiques ou nucléaires, par la famine ou par des projets de développement ».[1]

Demandeur d’asile – « Les demandeurs d’asile sont des personnes qui ont franchi une frontière internationale en quête de protection en vertu de la Convention des Nations Unies de 1951 relative au statut des réfugiés (Convention relative au statut des réfugiés), mais dont la demande de statut de réfugié n’a pas encore été déterminée. »[2] Au Canada, les demandeurs d’asile sont parfois appelés « demandeurs du statut de réfugié ».

Système canadien des réfugiés et de l’asile

Au Canada, les personnes peuvent obtenir le statut de réfugié et la résidence permanente subséquente de deux façons. Premièrement, ils peuvent venir au Canada par leurs propres moyens pour demander l’asile. Ils sont alors assujettis au système canadien de détermination du statut de réfugié. Ils sont considérés comme des « demandeurs d’asile » ou « demandeurs du statut de réfugié » jusqu’à ce qu’ils parviennent à prouver à la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (CISR) qu’ils devraient se voir accorder le statut de réfugié et la résidence permanente au Canada.

Deuxièmement, les gens peuvent être réinstallés au Canada avec l’aide du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), l’organe des Nations Unies chargé des interventions face aux migrations forcées et de la réinstallation des réfugiés. Les réfugiés peuvent ou bien être réinstallés par le gouvernement canadien, ou bien être parrainés à titre privé par des organisations ou des particuliers. Ils acquièrent le statut de résidents permanents à leur arrivée au Canada.

Premières vagues d’immigration au Canada

Le Canada est une nation d’immigrants, y compris les premiers colons venus d’Europe, qui commencent à arriver d’outre-mer à compter du XVe siècle et qui s’approprient peu à peu les terres autochtones. Après l’établissement des colonies, la première grande vague d’immigrants à arriver au Canada se produit pendant et après la Révolution américaine (1775-1783). Les Loyalistes de l’Empire Uni sont considérés comme constituant le tout premier contingent de réfugiés du Canada. La plupart d’entre eux ne sont pas des réfugiés selon la définition moderne du terme, mais plutôt des colons britanniques. Parmi eux, on compte cependant d’authentiques réfugiés, en majorité des Quakers, des Mennonites et d’autres anticonformistes qui, craignant d’être persécutés par le nouveau gouvernement américain, préfèrent fuir vers le nord. Avant 1860, des milliers d’esclaves fugitifs des États-Unis arrivent également au Canada, et la reconnaissance publique du Canada comme terminus du Chemin de fer clandestin lui permet de réaffirmer sa réputation de sanctuaire pour les personnes souhaitant fuir la persécution. On estime à 30 000 le nombre d’Afro-Américains qui viennent au Canada en quête de refuge.

Au cours de la génération suivante, de la fin des années 1890 au début des années 1900, deux groupes de réfugiés, les Mennonites et les Doukhobors, arrivent de Russie, où ils font l’objet de la persécution du régime tsariste. Le gouvernement canadien étant alors désespérément à la recherche d’agriculteurs pour coloniser l’Ouest, ces groupes sont essentiellement installés dans les provinces des Prairies.

Politiques d’exclusion du Canada

Les migrants ne sont pas tous accueillis à bras ouverts dans la société canadienne. Certains groupes de migrants sont visés par des exclusions sélectives, notamment sous forme de taxe d’entrée réservée aux immigrants chinois au tournant du siècle, ainsi que de l’internement des citoyens d’origine japonaise durant la Deuxième Guerre mondiale. Le Canada détourne également des navires de réfugiés, dont les 376 passagers (la plupart sikhs) du SS Komagata Maru dont on refuse le droit d’accoster à Vancouver en 1914. Après une impasse de deux mois, le Komagata Maru est contraint de faire demi-tour et de retraverser l’océan Pacifique. À son retour en Inde, certains de ces passagers sont massacrés par la police indienne.

Au cours des années 1930, la réputation de terre d’asile pour les opprimés acquise par le Canada est rudement mise à l’épreuve au moment où de nombreux Juifs allemands tentent de gagner n’importe quel pays daignant les recevoir. Les frontières du Canada ne sont toutefois pas ouvertes. En 1939, des centaines de réfugiés juifs à bord du paquebot Saint Louis sont repoussés vers l’Allemagne, où la mort les attend. La xénophobie et l’antisémitisme étant alors profondément ancrés au Canada, le public n’offre qu’un appui timide à l’entrée des réfugiés, quand il ne s’y s’oppose pas carrément. Bien que le Canada finisse par accepter quelque 4 000 réfugiés juifs d’Europe, il fait plutôt mauvaise figure par rapport aux États-Unis, qui en acceptent 240 000, à la Grande-Bretagne, qui en compte 85 000, à la Chine, avec 25 000, à l’Argentine et au Brésil, avec 25 000 chacun, ainsi qu’au Mexique et à la Colombie, qui ensemble accueillent environ 40 000 réfugiés.

Cette attitude ne change qu’après la Deuxième Guerre mondiale. L’Europe débordant alors de « personnes déplacées », le Canada se montre beaucoup plus accueillant, surtout en raison de sa croissance économique fulgurante et de son besoin criant de main-d’œuvre. Des centaines de milliers de « personnes déplacées » arrivent ainsi au pays, leur périple étant souvent subventionné par le gouvernement canadien. Le Canada se met également à jouer un rôle de plus en plus actif en matière de réinstallation des réfugiés au sein du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR).

Réfugiés, guerre froide et guerre du Viêt Nam

En 1956, quelques mois après le soulèvement hongrois contre l’occupation soviétique, le gouvernement canadien succombe à la pression intérieure, exercée principalement par des groupes ethniques et religieux, et annonce son intention d’accepter un grand nombre de réfugiés hongrois. On accueille presque 37 000 d’entre eux. Non seulement ces réfugiés ont des compétences répondant à des besoins criants, mais leur acceptation sur fond de tensions et d’anticommunisme croissants en raison de la guerre froide constitue pour l’Occident une occasion d’embarrasser l’Union soviétique. En 1968, 11 000 Tchèques s’installent au Canada après l’invasion soviétique de leur pays. Ils sont pour la plupart des travailleurs hautement spécialisés qui n’ont aucune peine à s’intégrer à la société canadienne. En 1972, le Canada accepte également 7 000 Ougandais d’origine asiatique, très qualifiés et instruits, qui fuient le régime tristement célèbre d’Idi Amin (voir Afro-Canadiens).

Un groupe de réfugiés plus sujet à polémique est celui des résistants à la guerre américaine au Viêt Nam, c’est-à-dire conscrits réfractaires, qui traversent la frontière pour échapper à l’obligation de participer à la guerre du Viêt Nam. Bien que certains d’entre eux regagnent leur pays d’origine après la guerre, nombreux sont ceux qui commencent une nouvelle vie au Canada. Tout aussi controversés sont les Chiliens et autres réfugiés latino-américains exilés du Chili après le coup d’État d’Augusto Pinochet de septembre 1973 qui renverse le gouvernement marxiste de Salvador Allende. Craignant que la plupart de ces réfugiés politiques ne manifestent une idéologie trop à gauche et ne souhaitant pas envenimer ses relations avec les dirigeants américains et les nouveaux chefs chiliens, le gouvernement canadien n’en accepte qu’un nombre restreint, réinstallant environ 7 000 Chiliens pendant les 30 années du conflit.

Cela constitue un contraste frappant avec l’attitude humanitaire que le Canada adopte à la fin des années 1970 lors de l’exode des réfugiés de la mer vietnamiens. Touchés par la situation désespérée de centaines de milliers de personnes qui fuient le régime communiste en prenant la mer sur des embarcations de fortune menaçant à tout moment de couler, de nombreux Canadiens offrent de parrainer leur voyage jusqu’au pays. Le gouvernement permet alors à quelque 70 000 réfugiés d’entrer au pays.

Régime des réfugiés du Canada : des politiques et des lois en évolution

En 1962, un décret du gouvernement canadien abolit officiellement la discrimination dans la sélection des immigrants (voir Politique d’immigration). En 1971, le Canada adopte officiellement sa politique sur le multiculturalisme. En avril 1978, la nouvelle Loi sur l’immigration entre en vigueur et établit quatre nouvelles catégories d’immigrants autorisés à venir au Canada : les réfugiés, les familles, les parents aidés et les immigrants indépendants, arrivant au Canada pour des motifs économiques.

La Loi sur l’immigration est également modifiée afin de supprimer toute mention explicite de nationalités privilégiées pour les migrants. La Loi sur l’immigration adopte également la définition englobante de réfugiés de la Convention de 1951 des Nations Unies relative au statut des réfugiés ainsi que de son Protocole de 1967, qui constituent les principaux instruments juridiques internationaux relatifs à la protection des réfugiés. L’article 1 de la Convention définit un réfugié comme une personne qui, en raison d’une crainte fondée d’être persécuté du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, est incapable de retourner dans son pays d’origine. En 2002, la Loi sur l’immigration de 1976 est remplacée par la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés.

En 1986, en reconnaissance de sa contribution exceptionnelle à la protection des réfugiés, le Canada se voit octroyer la médaille Nansen décernée par le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR). Cependant, au cours des années 1990, le Canada adopte un certain nombre de politiques visant à restreindre le nombre de réfugiés, en établissant des liens problématiques entre réfugiés, criminalité et terrorisme. Au lendemain du 11 septembre 2001 et en raison de l’accent mis sur la sécurité nationale, les ressources supplémentaires consacrées au renforcement des contrôles aux frontières et à la diminution du nombre de réfugiés et de demandeurs d’asile sont détournées des programmes d’aide à la réinstallation et à l’intégration.

En 2012, le gouvernement canadien adopte le projet de loi C-31, ou Loi visant à protéger le système d’immigration du Canada, qui restructure de fond en comble les politiques canadiennes relatives aux réfugiés et à l’immigration. Provoquant un certain nombre de changements problématiques, le projet de loi C-31 est largement contesté par des avocats, des médecins et des défenseurs des réfugiés au Canada.

Il facilite notamment l’exclusion de prisonniers politiques et de militants de la définition de réfugié. Le projet de loi C-31 adopte également des dispositions de détention obligatoire pour certains groupes de demandeurs d’asile, tout en établissant un lien fallacieux entre les réfugiés fuyant les persécutions et les infractions en matière de passage de clandestins. Cela en dépit de la reconnaissance largement acceptée en droit international des réfugiés que les réfugiés doivent souvent recourir à des passeurs pour échapper au danger et exercer leur droit de demander l’asile dans les pays qui sont signataires de la Convention sur les réfugiés.

L’inquiétude entourant le passage de clandestins se répercute également sur la façon dont le Canada reçoit les groupes de réfugiés arrivant par bateau. Le gouvernement canadien détient ainsi des centaines de demandeurs d’asile tamouls, dont des femmes et des enfants, venus du Sri Lanka à bord du MV Ocean Lady et du MV Sun Sea en 2009 et 2010, sous prétexte de protéger le Canada contre le terrorisme. Certaines familles sont détenues pendant des années, privées de l’accès à des avocats et à de l’aide communautaire et psychosociale. Publiquement associés à des menaces terroristes et à la migration clandestine, ces réfugiés tamouls sont présentés comme des réfugiés « illégitimes ». Par la suite, ces demandeurs d’asile sont toutefois pour la plupart jugés comme légitimes par le système canadien de détermination du statut de réfugié, car étant exposés à des violations des droits de la personne par le gouvernement sri-lankais en cas de retour. En 2016, un grand nombre de cas sont encore en traitement.

Le projet de loi C-31 mène également à la création d’une liste de pays d’origine désignés, ou « pays sûrs », dont les ressortissants se font refuser le droit d’appel et font face à des délais nettement plus courts. Ces pays sont jugés comme étant « peu susceptibles de produire des réfugiés », sans prendre en considération les différences d’expérience fondée sur le sexe, l’origine ethnique ou l’orientation sexuelle. La disposition des pays sûrs a été contestée avec succès devant la Cour fédérale en 2015, l’absence de procédures d’appel pour les demandeurs d’asile provenant de ces pays ayant été jugée inconstitutionnelle.

Le gouvernement canadien fait également des déclarations publiques troublantes à l’effet que certaines demandes d’asile légitimes seraient fausses ou frauduleuses. Le fait de dénoncer comme frauduleuses ces demandes d’asile avant leur détermination s’inscrit en faux contre les principes du système canadien de détermination du statut de réfugié, qui permet aux personnes d’arriver au Canada et de prouver que leur cas répond aux critères de protection des réfugiés. La Cour fédérale traite par ailleurs de cette rhétorique en rendant sa décision sur l’inconstitutionnalité de la disposition des pays sûrs niant le droit d’appel.

Les soins de santé pour les réfugiés sont également considérablement réduits sous le gouvernement conservateur. Cette politique est également contestée avec succès devant la Cour fédérale en 2015, la juge Anne Mactavish allant jusqu’à qualifier ces mesures de « traitement cruel et inusité ». En février 2016, le gouvernement libéral annule ces compressions et rétablit l’ensemble des soins de santé pour tous les réfugiés.

Évolution récente des réponses du Canada face aux réfugiés

La réponse du Canada au conflit en Syrie met en évidence les répercussions profondes qu’un changement de gouvernement peut provoquer sur les politiques relatives aux réfugiés, à l’échelon national comme à l’international.

La crise syrienne actuelle (qui, en 2016, en est à sa sixième année de conflit ouvert) a été classée parmi les pires catastrophes contemporaines. Plus de quatre millions de personnes ont été déplacées hors de Syrie par le conflit, sans compter les sept autres millions de personnes déplacées à l’intérieur du pays.

La réponse à la crise syrienne du gouvernement conservateur de l’époque est loin de remplir les obligations internationales du Canada. Jusqu’à l’automne 2015, on ignore combien de réfugiés syriens ont été réinstallés au Canada, et les politiques mises en œuvre par le gouvernement d’alors entraînent d’importants retards qui compromettent la santé et la sécurité des réfugiés en attente de réinstallation.

La photo du corps sans vie d’Alan Kurdi, un garçon de trois ans, gisant sur une plage turque change toutefois complètement la donne. La famille d’Alan Kurdi espérait venir au Canada pour y rejoindre une tante. La mort du bambin galvanise le public, d’une façon semblable aux réfugiés vietnamiens des années 1970, et élève la réponse du Canada à la crise syrienne au rang d’enjeu aux élections fédérales. En novembre 2015, le nouveau gouvernement libéral dévoile son plan de réinstallation des réfugiés de la crise syrienne. Il s’engage à réinstaller 25 000 réfugiés syriens d’ici au début de l’année 2016, les premières familles en provenance de Turquie, de Jordanie et du Liban commençant alors à arriver au Canada. Les efforts du gouvernement sont salués internationalement. Les citoyens canadiens font également leur part, sous forme de parrainage privé de réfugiés, d’aide aux activités de réinstallation et de mise en place de cliniques juridiques et de santé pour les réfugiés.

Les changements de garde au gouvernement, le pouvoir des images et l’évolution des opinions populaires sont autant de témoignages de la rapidité avec laquelle les réponses politiques face aux réfugiés peuvent changer. La migration forcée est un phénomène très complexe, et les politiques relatives aux réfugiés et à l’immigration mettent en évidence les interfaces entre la politique, le droit national et international et les réponses de la société civile. Les nombreuses évolutions récentes démontrent par ailleurs la fragilité de la réponse du Canada aux crises de réfugiés, ainsi que la manière dont les politiques sur les réfugiés ont fluctué tout au long de l’histoire canadienne.


Notes

[1] International Association for the Study of Forced Migration (IASFM), comme cité dans « What is forced migration? » Forced Migration Online, dernière mise à jour le 27 janvier 2012, http://www.forcedmigration.org/about/whatisfm.

[2] International Association for the Study of Forced Migration (IASFM)