Durant toute l’histoire des interactions politiques entre les peuples autochtones et le gouvernement canadien (et les entités coloniales qui lui ont précédé), la politique gouvernementale est le plus souvent axée sur les Indiens. Cet accent mis sur les Premières nations fait que l’existence des Inuits n’est qu’à peine reconnue jusqu’aux années 1940 et que le gouvernement n’assume généralement aucune responsabilité particulière envers les Métis et les Indiens non inscrits. Les débuts de l'histoire de la politique autochtone au Canada sont marqués par la présence de la France et de l'Angleterre en tant que puissances coloniales. La politique coloniale britannique reconnaît les peuples autochtones comme des nations souveraines. La politique canadienne à l’égard des Autochtones à l'époque post-confédérale est basée, jusqu’à la fin des années 1950, sur un modèle d’assimilation et l’un de ses principaux instruments est la Loi sur les Indiens. À partir de la fin des années 1960, la politique gouvernementale s’oriente de plus en plus vers l’autodétermination des peuples autochtones, un objectif que les traités dits « modernes » et les ententes d’autonomie gouvernementale ont la vocation d’atteindre.

Commerce, alliances militaires et droits ancestraux

Les pays européens revendiquent des territoires partout dans le monde en vertu du droit de « découverte » et déclarent que les peuples indigènes qui y vivent sont de facto assujettis à la puissance colonisatrice. Cependant, comme les premiers Européens qui arrivent en Amérique du Nord dépendent forcément, pour leur survie, des peuples autochtones plus nombreux et mieux adaptés, on assiste alors à la conclusion d'alliances commerciales et militaires. Durant toute la période des alliances, qui dure jusqu'au début du XIXe siècle, la politique relative aux Autochtones est d'ordre diplomatique et militaire, car on considère que les Autochtones forment des nations indépendantes et souveraines.

Commerce, guerre et œuvres missionnaires marquent les rapports des Français avec les peuples autochtones. La politique officielle des Français vise un double objectif : évangéliser les Autochtones et les intégrer à la société française. Bien que quelques groupes autochtones s'établissent à proximité des Français dans des réserves à vocation agricole gouvernées par l'Église, la grande majorité continue de vivre à part en tant que nations indépendantes. À la fin du XVIIe siècle, même les missionnaires et les fonctionnaires du gouvernement reconnaissent l'échec de leur politique d'assimilation à grande échelle. Les marchands de fourrures s'y sont toujours opposés à cause de ses effets négatifs sur le commerce. Comme les colonies françaises ne s'étendent pas profondément en territoire autochtone et ne nécessitent pas le déplacement de populations, les Français ne reconnaissent jamais officiellement que les Autochtones possèdent des droits sur le territoire, pas plus qu'ils ne signent de traités relativement à des cessions territoriales. Les colonies anglaises, plus populeuses, s'étendent cependant vers l'Ouest et, même si certaines d'entre elles concluent des traités avec les Autochtones qu'elles déplacent, les colons anglais constituent une menace constante pour les groupes voisins.

Les alliances conflictuelles entre groupes autochtones et Européens remontent au début du XVIIe siècle, à l'époque où Samuel de Champlain conclut une alliance avec les Wendats, s'aliénant par le fait même les ennemis des Wendats, les Haudenosaunee. Au cours des deux siècles suivants, les Français et les Anglais s'attirent des alliés autochtones dans leur concurrence commerciale, territoriale et impériale en Amérique du Nord. L'effondrement de la puissance impériale française à la suite de la Guerre de Sept Ans (1756-1763) livre les anciens alliés autochtones de la France à la menace de la libre expansion de la Grande-Bretagne. La résistance se manifeste par une série de soulèvements inspirés par le chef Odawa, Pontiac. Les autorités impériales réagissent en assurant aux peuples autochtones, par l’intermédiaire de la Proclamation royale de 1763, que leurs territoires ne subiront aucune autre perturbation, au-delà des colonies établies. Les territoires ne pourront être cédés qu'à la Couronne et seulement sur décision d'une assemblée générale des Autochtones. Ce principe constitue la base du futur système des traités.

Dans les 20 ans qui suivent la Révolution américaine ranime les alliances, les Premières nations luttant pour protéger leurs territoires de l'expansion américaine. La Grande-Bretagne accepte volontiers l'assistance des Autochtones dans les efforts diplomatiques et militaires qu'elle déploie pour protéger ses conquêtes canadiennes. L'appui des Autochtones s'avère profitable aux Britanniques dans la guerre de 1812. La fin de la période des alliances coïncide avec la deuxième étape de la politique relative aux Autochtones qui se poursuit depuis l'époque de la Confédération jusqu'au milieu du XXe siècle. Ses traits marquants sont l'imposition par les gouvernements européens de traités, de réserves et de politiques sociales paternalistes visant à favoriser l'assimilation des Autochtones. Comme l'expansion des colonies dans le Haut-Canada requiert de nouveaux territoires, on conclut des traités visant à « éteindre » les droits des peuples autochtones sur le territoire conformément aux principes de la Proclamation de 1763. Par contre, dans les colonies plus anciennes des Maritimes ou au Québec, on ne conclut pas de traités de cession territoriale, même quand on ouvre de nouvelles régions à la colonisation.

Colonisation européenne et statut des Autochtones

L'augmentation de la population non autochtone entraîne un changement d'attitude envers les Autochtones, principalement à l’égard des Premières nations : on cesse de les traiter comme des nations indépendantes et on les installe à l'intérieur de réserves). Là, on forme des « bandes » autochtones sous la surveillance de surintendants ou d'agents du service des Indiens. Ces agents, qui ne sont plus des diplomates militaires, mais des gestionnaires locaux des terres de réserves et des affaires de la bande, incitent les Autochtones à se tourner vers l'agriculture et à devenir autonomes par des moyens autres que traditionnels et à vivre, de façon générale, comme la population environnante. Les réserves disposent habituellement d'une église et d'une école. On confie la mise sur pied de ces activités à un service civil des Indiens – le précurseur du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien (MAINC)– , qui remplace les autorités militaires en 1830. L'instauration de propriétés communes dans les réserves, de fonds des bandes, d'une législation spéciale et de droits issus de traités finit par déboucher sur le concept juridique du statut d’« inscrit ». Certains individus d'ascendance autochtone, les Métis et les Indiens non-inscrits, ne remplissent jamais les conditions nécessaires à l'obtention du statut d'inscrit ou le perdent de diverses façons. La politique autochtone de presque toute la période post-confédérale vise au bout du compte à éliminer tous les inscrits en les assimilant et en les émancipant. Mais cette mesure légale n'a jamais été populaire chez les Autochtones et n'a pas atteint son objectif global.

Traités conclus après la Confédération et leurs versions modernes

Après la Confédération, la responsabilité administrative des affaires indiennes incombe au gouvernement central à Ottawa, ce qui n'influence nullement l'orientation générale de la politique concernant les Autochtones, laquelle ne subit aucune modification importante jusqu'au milieu du XXe siècle. Pendant que le Dominion du Canada se prépare à coloniser et à développer de nouveaux territoires, le système des traités continue de servir d'instrument expansionniste de la politique autochtone. Les traités signés à la fin du XIXe et au début du XXe siècle, comme leurs versions antérieures, visent à éteindre les droits des Autochtones à un territoire donné. En retour, ils accordent aux Autochtones assujettis au traité des terres de réserve, une modeste contribution en espèces ainsi que des biens et des services. Aujourd'hui, les Indiens visés par des traités (dont les ancêtres ont adhéré à l’un des onze traités numérotés du Canada) soutiennent que les termes des traités doivent être interprétés libéralement. Par exemple, la disposition concernant l'école doit être considérée comme étant une promesse de dispenser l'enseignement du primaire jusqu'au postsecondaire.

Outre des désaccords quant à leur interprétation, les traités donnent lieu à des revendications particulières par lesquelles les Autochtones allèguent que les dispositions d'un traité n'ont pas été respectées ou prétendent que des dispositions de la Loi sur les Indiens ont été mal administrées, surtout en ce qui concerne la cession ou la vente des terres de réserve. Les revendications sont en premier lieu examinées par une division du MAINC. Si leur négociation est rejetée, elles passent ensuite au Tribunal des revendications particulières du Canada, un organe judiciaire indépendant mis sur pied en 2009 qui a le pouvoir de prendre des décisions finales et ayant force exécutoire pour le règlement de ces revendications.

Sauf quelques exceptions, les Métis, et d'autres qui n'ont pas obtenu ou conservé le statut d'Indien ne sont pas inclus dans les traités ou dans les bandes créées par la Loi sur les Indiens. Au Manitoba, cependant, les Métis reçoivent des concessions de terres ou des certificats d'argent en vertu de la Loi de 1870 du Manitoba. Le but est d'éteindre leur titre foncier autochtone. Plus tard, on recourt à cette pratique dans l'Ouest et le Nord du Canada dans le cadre d'un processus extérieur à celui des traités mais qui, à partir de 1899, lui est souvent parallèle.

Dans les cas où l'on n'a pas encore besoin du territoire pour la colonisation ou le développement, il n'y a pas de signature de traités avec les Autochtones. Cette pratique donne lieu plus récemment à la présentation d'importantes revendications territoriales dans le Nord du Canada. L'Alaska Native Claims Settlement Act de 1971 ouvre au Canada la voie aux ententes modernes sur les revendications territoriales globales. Elle permet d'accorder beaucoup plus de droits fonciers que les traités antérieurs et mène à des règlements beaucoup plus généreux sous forme d'argent ou de ressources. La première de ces grandes ententes globales est la Convention de la baie James et du Nord québécois de 1975 au Québec. Elle est précipitée par un projet de construction de barrages hydroélectriques dans le Nord du Québec, et est suivie depuis par d'autres ententes portant sur des terres dans les Territoires du Nord-Ouest, au Yukon et dans d’autres régions non touchées par des traités. Parmi ces règlements, occupent une place particulière l’Accord sur les revendications territoriales du Nunavut (1993), qui a abouti à la création du territoire du Nunavut, et l’Accord sur les revendications territoriales des Inuits du Labrador (2005), qui a permis la mise en place du gouvernement de Nunatsiavut au Labrador et à Terre-Neuve

Si, au XIXe siècle, le gouvernement fédéral conclut des traités dans le cas des Prairies qui relèvent alors de sa compétence, il ne peut en faire autant de façon unilatérale en Colombie-Britannique, où les terres de la Couronne relèvent du gouvernement provincial. Dans la plupart des cas, il faut attendre jusqu'à la fin du XXe siècle pour qu'en Colombie-Britannique, le titre ancestral soit reconnu et négociable. En 1992, une commission tripartite d'étude des traités commence à travailler en vue de la négociation de traités dans cette province. En 2000, la Loi sur l'Accord définitif Nisga'a sanctionne le premier traité de l’ère moderne dans cette province. Le traité des Nisga'a accorde aux Premières Nations le droit à l’autonomie gouvernementale sur un territoire couvrant 2 019 km2 à l’intérieur de leurs terres traditionnelles dans la vallée de la rivière Nass. D’autres Premières Nations de la Colombie-Britannique continuent à négocier leurs revendications. Les nations Tsawwassen et Maa-nulth devraient ainsi obtenir un règlement respectivement en 2009 et en 2011.

Le 26 juin 2014, la Cour suprême du Canada, statuant dans l’affaire Nation des Tsilhqot’in c. la Province de la Colombie-Britannique, reconnaît de même le titre autochtone et l’autorité de cette nation sur plus de 1 750 km2 de leur territoire traditionnel dans l’Intérieur de la Colombie-Britannique. En considérant les titres autochtones d’un point de vue étendu, la Cour suprême ouvre une nouvelle voie en matière de développement des ressources et de consultation auprès des groupes autochtones dans les régions du Canada qui n’ont pas été cédées par un des traités historiques.

Loi sur les Indiens et administration des Autochtones

L'organe administratif de la politique relative aux Autochtones subit peu de changements après la Confédération. En 1868, le service des Indiens devient un bureau fédéral qui change plusieurs fois de nom jusqu'à aujourd'hui. En 1876, on regroupe les mesures législatives concernant les Premières Nations sous une seule Loi sur les Indiens. Mais la diversité des Autochtones et des régions du Canada, ajoutée aux différences sur le plan historique, donnent lieu à des variations dans l'administration de la loi à l'échelle régionale. Dans les régions colonisées, l'administration obéit au double objectif de la protection provisoire et de l'assimilation finale. Pour des motifs économiques et avant le développement de leurs terres par les Euro-Canadiens, les peuples autochtones des régions éloignées ont été abandonnés plus ou moins à leur sort.

En 1939, un tribunal proclame que les Inuits relèvent de la responsabilité du gouvernement fédéral, mais qu'ils ne sont pas soumis à la Loi sur les Indiens. On met sur pied à leur intention des programmes de développement économique et des services distincts, surtout depuis les années 50, alors que le développement envahit de plus en plus leur territoire et bouleverse leur mode de vie. Au cours des dernières décennies, ces gens du Nord participent à des règlements modernes de revendications territoriales globales, comme la Convention définitive des Inuvialuits dans l'ouest de l'Arctique (1984) et l'Accord sur le Nunavut, dans la partie Est, qui leur confèrent des pouvoirs politiques, des terres et des avantages économiques.

Avant la Deuxième Guerre mondiale, le gouvernement décide de ses politiques autochtones sans consulter les principaux intéressés et dans l'indifférence presque totale de la population. Mais cela commence à changer à partir des années 40 alors que les Autochtones s'engagent davantage sur le plan politique et se plaignent plus ouvertement de leur situation marginale dans la société et de leur manque d’autodétermination. Mieux informé, le public est troublé par leur pauvreté et leur marginalité. Cette évolution se traduit par l'introduction de programmes nouveaux et élargis. Le gouvernement s'efforce de promouvoir le développement économique des Autochtones et de leur procurer la même qualité de services, en particulier par le biais d'accords avec les provinces.

La Loi sur les Indiens est révisée en 1951, mais le cours accéléré du changement nécessite bientôt un examen plus approfondi. Des rencontres de consultation (1968-1969) avec les représentants des Autochtones créent chez ces derniers l'espoir de participer à la deuxième révision. Les Autochtones indiquent clairement qu'ils veulent que leurs droits soient respectés et que leurs revendications relatives aux territoires et aux traités soient réglées avant de procéder à la révision de la Loi sur les Indiens. Ces espoirs sont anéantis avec la publication des propositions gouvernementales (le Livre blanc) en juin 1969 qui semblent ne tenir compte d'aucune des priorités qu'ils ont énoncées. Le Livre blanc propose l'abolition par étapes du ministère des Affaires indiennes et de la Loi sur les Indiens à l'intérieur d'un délai de cinq ans et l'élimination du statut d'Indien. On minimise l'importance des traités et des revendications des Autochtones. Les Autochtones réagissent de façon hostile et soutenue aux recommandations gouvernementales.

Ils mettent sur pied un vaste réseau d'organisations politiques autochtones et présentent des contre-propositions sur une gamme étendue de revendications. Le gouvernement, confronté à un réveil de la conscience populaire, revient sur ses positions et crée un fonds destiné à aider les Autochtones dans leurs efforts pour clarifier leurs demandes.

Initiatives des Autochtones visant le renouveau de leur autosuffisance

Depuis le Livre blanc, l'activité politique des Autochtones contribue grandement à sensibiliser davantage à leurs problèmes et à leurs objectifs le public en général et la population autochtone elle-même. La plupart de leurs organisations politiques, avec lesquelles le gouvernement négocie, trouvent soutien et justification auprès d'une solide base communautaire. Les Autochtones ont désormais des dirigeants expérimentés en mesure de satisfaire à la volonté exprimée par le gouvernement de négocier les enjeux. Ajouté essentiellement en réponse à l’activisme politique qui marque cette époque, l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 affirme les droits ancestraux et les droits issus de traités existants et définit les « peuples autochtones du Canada » comme étant les Indiens (les Premières Nations), les Inuits et les Métis. Cependant, la signification de l'article demeure en grande partie indéfinie et est matière à controverse parmi les premiers ministres et les dirigeants autochtones.

Par des modifications à la Loi sur les Indiens en 1985, on abolit la notion de l'émancipation, l'un des principaux objectifs de la politique pendant plus d'un siècle et demi. On redonne en outre le statut d'Indien et les droits d'appartenance à une bande à ceux qui les avaient perdus du fait que leur transmission était restreinte à la lignée paternelle ou du fait de l'émancipation. Ces modifications ont aussi pour effet de permettre aux bandes de gérer leur propre effectif selon leurs propres règles d'appartenance. L'autogestion occupe une place dans les affaires autochtones, particulièrement depuis les années 60 lorsque les Premières nations commencent à prendre en main certains aspects de l'administration des bandes, y compris l'administration des programmes subventionnés par le gouvernement. Cependant, la délégation de ces pouvoirs continue d'être source d'insatisfaction.

Face à cette insatisfaction, le comité spécial de la Chambre des communes sur l'autonomie politique des Indiens (le comité Penner) publie en 1983 un rapport recommandant que l'on donne aux communautés autochtones la possibilité de concevoir de nouvelles formes de gouvernement pour remplacer les structures existantes limitées prescrites par la Loi sur les Indiens. Reconnaissant que les nations autochtones étaient autonomes avant l'avènement du régime de dépendance et de paternalisme, le rapport recommande la mise en place de gouvernements autochtones d'un ordre distinct de celui des gouvernements fédéral et provinciaux.

La reconnaissance dans la Loi constitutionnelle de 1982 du droit inhérent des premières nations à l'autonomie gouvernementale constitue le fondement de la négociation des ententes particulières sur l'autonomie gouvernementale. Ces négociations entre le gouvernement fédéral, les gouvernements provinciaux et territoriaux et certaines premières nations, communautés inuites et villages de Métis visent à en arriver à des ententes particulières sur l'autonomie gouvernementale dans le cadre de la constitution canadienne. L'administration par le gouvernement fédéral, conformément à la Loi sur les Indiens et aux traités, se poursuit à un niveau réduit à mesure que les premières nations assument davantage la responsabilité des programmes.

Les fronts sur lesquels les premières nations tentent de progresser sont le règlement des revendications globales et particulières, la conclusion de traités en Colombie-Britannique et la réalisation d'ententes sur l'autonomie gouvernementale pour les premières nations qui le désirent (voir par exemple : Nisga'a et Nunavut). En janvier 2015, le gouvernement fédéral avait déjà réglé 26 revendications territoriales globales (le règlement de nombre d’entre elles comportant des dispositions concernant l’autonomie gouvernementale) et signé 3 ententes d’autonomie gouvernementale. L’Accord de gouvernance de la Nation des Dakota de Sioux Valley, qui est entré en vigueur en juillet 2014, a fait de cette Première Nation le 34e groupe autochtone autonome du Canada et le premier des Prairies. À cette époque (en 2014), on comptait approximativement au Canada cent tables de négociation portant sur des revendications territoriales globales et l’autonomie gouvernementale. Les ententes conclues pourraient finalement remplacer la Loi sur les Indiens en tant qu'instrument principal régissant les rapports entre les premières nations et le gouvernement sans altérer la relation spéciale qui existe entre les peuples autochtones et la Couronne ni abroger les droits ancestraux, les droits constitutionnels ou les droits issus de traités déjà existants.