La législation électorale canadienne régit la plupart des aspects du financement des partis politiques fédéraux, pendant et en dehors des périodes électorales. L’objectif de réglementations de ce type consiste à encourager une plus grande transparence des activités des partis politiques et à veiller à l’équité des batailles électorales, en limitant les avantages dont pourraient disposer les partis les plus riches. La législation en matière de financement électoral régit la façon dont les partis politiques et les candidats sont financés et les règles selon lesquelles ils peuvent dépenser les sommes ainsi collectées.

Les partis politiques et les candidats ont besoin d’argent pour financer leurs campagnes électorales, pour mener des activités organisationnelles et pour effectuer des recherches en matière de politiques. Dans ce cadre, ils profitent d’un financement à la fois privé et public. (Voir aussi Élections).

Législation fédérale relative aux partis et au financement électoral

Financement privé

La législation canadienne en matière de financement électoral plafonne les contributions apportées aux partis politiques et aux candidats. Seuls les individus, à l’exclusion des entreprises et des syndicats, sont autorisés à effectuer des dons. Ces contributions individuelles sont plafonnées annuellement à 1 500 $ pour chaque parti politique et à 1 500 $, au total, pour l’ensemble des associations de circonscription enregistrées, des candidats à l’investiture et des candidats de chaque parti. De plus, les donateurs peuvent apporter une contribution maximale totale de 1 500 $ à l’ensemble des candidats à la direction d’un parti ainsi que de 1 500 $ à chaque candidat indépendant. Ces plafonds ont été fixés pour 2015 et augmentent de 25 $ chaque année. Dans ce cadre, les acteurs politiques ayant reçu des contributions financières doivent divulguer les noms de toutes les personnes ayant effectué un don de plus de 200 $.

Financement public

Le système canadien des partis et la réglementation en matière de financement électoral prévoient deux formes de financement public des partis politiques et des candidats.

Tout d’abord, les partis politiques et les candidats sont remboursés d’une partie de leurs dépenses électorales (voir Campagne électorale). Les partis ayant obtenu au moins 2 % des suffrages à l’échelon national ou 5 % dans les circonscriptions où ils présentaient des candidats sont remboursés de 50 % de leurs dépenses. Si un candidat a obtenu au moins 10 % des suffrages, il est remboursé de 15 % du plafond de dépenses fixé pour la circonscription. En outre, s’il a dépensé au moins 30 % de ce plafond, il est remboursé de 60 % de ses dépenses électorales, le remboursement total ne pouvant pas dépasser 60 % du plafond fixé pour la circonscription.

Deuxièmement, la fiscalité canadienne prévoit des crédits d’impôt généreux pour les dons à des partis politiques ou à des candidats — respectivement 75 %, 50 % et 33 % sur la première tranche inférieure ou égale à 400 $, sur la deuxième tranche de 400,01 $ à 750 $ et sur la troisième tranche supérieure à 750 $ —, le montant total annuel des crédits d’impôt ainsi obtenus ne pouvant dépasser 650 $ par contribuable.

Dépenses

Les dépenses électorales des partis et des candidats sont plafonnées. Les partis politiques peuvent dépenser 73,5 cents pour chaque électeur dans les circonscriptions où ils présentent des candidats. Pour leurs campagnes locales, les candidats peuvent dépenser un montant, se situant généralement entre 75 000 $ et 115 1000 $, fonction de la population de la circonscription dans laquelle ils se présentent. Si, comme en 2015, la campagne électorale dépasse 36 jours, les plafonds fixés pour les partis et pour les candidats sont augmentés en proportion de la durée de la campagne.

Des groupes ou des personnes autres que les partis politiques ou les candidats peuvent dépenser un montant maximum de 150 000 $ pour essayer de convaincre des électeurs à l’occasion d’une campagne électorale, sous réserve d’une limite de 3 000 $ par circonscription. Il est essentiel de souligner que tous ces plafonds de dépenses ne s’appliquent que pendant la période de l’élection, c’est-à-dire entre l’émission des brefs électoraux (le moment où l’élection est officiellement déclenchée) et le jour de l’élection.

Législations provinciales et territoriales

Chaque province et chaque territoire canadien a sa propre législation en matière de financement politique. Cependant, tous offrent des crédits d’impôt en cas de don et exigent la divulgation de l’identité des donateurs dont les contributions dépassent un certain montant. La plupart des provinces et des territoires plafonnent les montants annuels des dons des personnes physiques et tous, à l’exception de l’Alberta et du Yukon, plafonnent également les dépenses électorales.

Le Québec, la Nouvelle-Écosse, le Manitoba et l’Alberta interdisent les contributions des entreprises et des autres organisations, seuls les particuliers étant autorisés à donner de l’argent aux partis politiques.

Historique

Bien que le Canada dispose aujourd’hui d’une législation très complète en matière de partis politiques et de financement électoral, cela n’a pas toujours été le cas. Avant 1974, les activités financières des partis politiques étaient largement non réglementées. De la création de la Confédération jusque vers 1897, les fonds des partis politiques sont utilisés pour pallier un déficit de partisanerie. À cette époque, certains députés s’autorisent à ne pas toujours suivre la ligne du parti dont ils sont membres. Dans ce contexte, les chefs des partis se mobilisent personnellement dans la collecte de fonds et dans la distribution des financements électoraux afin de s’assurer de la loyauté de leurs partisans. Les libéraux et les conservateurs ont également tendance à s’en remettre aux dons des entreprises, ce qui aboutit régulièrement à des affaires douteuses comme celle ayant donné lieu au scandale du Pacifique. Toutefois, cette situation n’est pas suffisamment inquiétante pour inciter le législateur à mettre en place une législation globale en matière de financement des partis politiques.

Au fur et à mesure que la loyauté des partisans se cristallise, les chefs de parti cherchent à se dissocier des campagnes de financement de la caisse électorale. Peu à peu, ce sont des spécialistes du financement qui assument ce rôle, libérant les chefs de parti de toute intervention directe dans cet aspect de la politique des partis (voir Corruption et Conflit d’intérêts).

Réglementation : Loi sur les dépenses d’élection de 1974

Les partis politiques canadiens commencent à rencontrer des difficultés financières dans les années 1960 et au début des années 1970. À cette époque, dans la foulée d’une série de gouvernements minoritaires, les élections deviennent plus fréquentes. Simultanément, dans un contexte où la publicité télévisée et les sondages font désormais partie intégrante des campagnes, ces dernières représentent des coûts de plus en plus élevés pour les partis politiques. Ce processus conduit à l’adoption, en janvier 1974, de la Loi sur les dépenses d’élection. Le cœur de cette nouvelle loi constitue une sorte de marchandage : en échange d’une plus grande réglementation de leurs activités financières, les partis politiques reçoivent un financement public.

La Loi sur les dépenses d’élection établit la plupart des principes essentiels de la législation canadienne en la matière. Elle met en place un système de crédits d’impôt pour les dons, un dispositif de remboursement des dépenses électorales et le principe de divulgation des dons électoraux pour des montants supérieurs à 100 $. La loi prévoit également de plafonner les dépenses de campagne des candidats et des partis politiques.

Non seulement la Loi sur les dépenses d’élection soulage les difficultés financières des partis politiques canadiens, mais elle modifie également de fond en comble leur structure de financement. Le système de crédits d’impôt incite les particuliers à faire des dons aux partis et, plus important encore, incite ces derniers à solliciter les dons individuels. En tant que tel, ce nouveau système diminue la dépendance des partis politiques vis-à-vis des dons des entreprises.

Dépenses des tiers

Le Parlement n’apporte que des modifications mineures à la législation régissant les activités financières des partis politiques et des candidats durant les trois décennies qui suivent l’adoption de la Loi sur les dépenses d’élection. La majorité des débats importants en la matière tournent autour de la réglementation des « dépenses des tiers », c’est-à-dire l’argent dépensé à des fins électorales par des personnes ou des groupes qui ne sont ni des partis politiques ni des candidats. En 1983, le Parlement interdit la publicité par des tiers pendant les élections; toutefois, l’année suivante, la National Citizens Coalition conteste avec succès cette disposition législative en justice comme constituant une violation de la Charte des droits et libertés. En 2000, le Parlement adopte les plafonds actuellement en vigueur pour les dépenses électorales des tiers, une disposition que la Cour suprême confirme en 2004.

Allocations des partis politiques

Le changement le plus important à la législation canadienne en matière de financement électoral survient en 2004. À compter de cette année, les entreprises et les syndicats ne peuvent plus donner d’argent aux partis politiques et ne peuvent plus donner que des montants limités aux candidats. La loi plafonne également les dons individuels à 5 000 $. En échange de cette élimination d’une source importante de financement des partis, le Parlement améliore le système des crédits d’impôt et le dispositif de remboursement des dépenses. Plus important encore, la loi prévoit désormais une allocation trimestrielle en vertu de laquelle les partis politiques admissibles reçoivent un montant annuel de 1,75 $ pour chaque vote obtenu lors de l’élection précédente. Les amendements de 2004 étendent également la portée de la réglementation en matière de financement à des domaines qui étaient auparavant considérés comme constituant des affaires internes des partis, comme les investitures ou les courses à la direction du parti.

Ces évolutions en matière de financement des partis politiques ont un effet important sur l’équilibre des forces en présence. Elles s’avèrent favorables au Parti conservateur qui prospère dans ce contexte en raison de sa capacité à collecter des fonds auprès des donateurs individuels, le Bloc québécois, quant à lui, s’en sortant assez bien grâce au système de l’allocation trimestrielle. Ce cadre législatif inédit contribue aussi à la progression du Parti vert du Canada et permet également au Nouveau Parti démocratique (NPD) d’obtenir des résultats relativement satisfaisants. En revanche, ce sont les libéraux qui réussissent le moins bien dans ce cadre, notamment en raison de la dépendance historique du parti vis-à-vis des dons des entreprises, une situation pour le moins surprenante lorsque l’on sait que ce sont les libéraux qui sont les principaux architectes du nouveau dispositif législatif.

Crise de la coalition

Lorsque les conservateurs arrivent au pouvoir en 2006, ils apportent des modifications mineures au régime de 2004, notamment l’élimination des dons des entreprises et des syndicats aux candidats et la baisse du plafond des dons individuels à 1 000 $. Après l’élection de 2008, les conservateurs présentent une disposition législative visant à supprimer l’allocation trimestrielle. Ce projet déclenche ce que l’on a appelé la « crise de la coalition » qui voit les partis d’opposition se regrouper pour tenter de remplacer le gouvernement conservateur minoritaire par une coalition entre les libéraux et le NPD soutenue par le Bloc québécois. Le gouvernement cède, mais finit par adopter, après avoir obtenu un gouvernement majoritaire en 2011, une disposition législative prévoyant une élimination progressive de l’allocation trimestrielle. Cette allocation est officiellement éliminée au printemps 2015.

En 2014, l’adoption de la Loi sur l’intégrité des élections apporte quelques modifications mineures à la législation sur le financement des partis politiques canadiens, notamment une augmentation du montant que les personnes physiques peuvent donner aux partis politiques et aux candidats (une limite de 1 500 $ fixée en 2015 et augmentée de 25 $ par année) et un accroissement du plafond des dépenses (voir Législation fédérale relative aux partis et au financement électoral).

Controverses

Étant donné que l’argent constitue, pour les partis, une ressource absolument essentielle pendant les élections, les régimes régissant leur financement font souvent l’objet de controverses. Dans ce domaine, l’équilibre approprié entre le financement privé et le financement public des partis politiques et la manière adéquate dont ce dernier doit être fourni constituent deux sujets inépuisables de polémiques. Les partisans d’un financement public élargi font valoir qu’il favorise la transparence et réduit le potentiel de corruption, tandis que ses opposants soutiennent que ce type de dispositif risque d’isoler les partis de leur base militante et de leurs électeurs qui utilisent les dons comme un baromètre de leur satisfaction ou de leur mécontentement. De ce point de vue, l’allocation trimestrielle a fait, particulièrement lors de son abolition, l’objet de vifs débats, le Bloc québécois, qui obtenait auparavant environ 90 % de ses recettes de sources publiques, ayant été la principale victime de cette mesure.

Par ailleurs, le système de crédit d’impôt apporte indirectement aux partis un financement public, tout en les encourageant à établir des relations avec les donateurs individuels. Cette forme de financement s’avère, toutefois, beaucoup moins transparente que les autres dispositifs de financement public.

Le plafonnement des contributions des tiers constitue une autre source récurrente de passes d’armes. Le régime de financement électoral d’Élections Canada reconnaît implicitement, lors des élections, les partis politiques et les candidats comme les principaux acteurs politiques et impose des plafonds plus stricts aux activités des groupes de pression et des autres acteurs cherchant à intervenir sur la scène électorale. Si un tel dispositif limite, certes, la gamme des points de vue susceptibles de s’exprimer à l’occasion des élections, il empêche également les partis de contourner les plafonds de dépenses en utilisant des groupes de pression comme intermédiaires pour acheter des publicités en leur nom, un phénomène habituel aux États-Unis.

Plus récemment, on s’est préoccupé des interactions entre élections à date fixe et plafonds de dépenses. En effet, le plafonnement des dépenses électorales n’entre en vigueur qu’après le déclenchement de l’élection et ne concerne que la campagne officielle qui dure habituellement 36 jours. Dans un contexte d’élections à date fixe, les partis, les candidats et les tiers connaissent à l’avance la date du scrutin et sont alors en mesure de faire un appel massif à la publicité avant même son déclenchement officiel, diminuant ainsi notablement l’efficacité des mesures de plafonnement des dépenses.

Importance

La tension entre les principes démocratiques libéraux de liberté et d’égalité est au cœur des controverses dont nous venons de parler et, plus largement, du dispositif législatif régissant le financement des partis politiques. En effet, d’un côté, les démocraties libérales reconnaissent la liberté de leurs citoyens à utiliser leurs ressources, notamment leur argent, afin d’atteindre leurs objectifs politiques. D’un autre côté, une telle liberté ne saurait compromettre l’égalité politique fondamentale entre les citoyens en permettant aux plus riches d’entre eux d’exercer une influence excessive sur le processus électoral. C’est cet équilibre délicat que le régime canadien de réglementation du financement des partis politiques tente d’atteindre.