Fonction publique

La fonction publique est la BUREAUCRATIE de l'État qui comprend au Canada des organisations ministérielles qui secondent les dirigeants politiques dans l'élaboration, la réalisation et la mise en application des politiques gouvernementales. Elle compte près de 70 ministères et organisations (et environ 200 000 employés) généralement créés par des lois du Parlement qui définissent les fonctions du ministre, du chef politique, et du fonctionnaire principal ou ministre adjoint, et qui délimitent les pouvoirs, les devoirs et les buts de l'organisation. Les organisations non ministérielles telles que SOCIÉTÉS DE LA COURONNE, commissions de réglementation et tribunaux administratifs (voir PROCESSUS RÉGLEMENTAIRE) font aussi partie de la fonction publique. Elles sont créées pour remplir certaines tâches du gouvernement pour lesquelles apparaît nécessaire un certain degré d'autonomie vis-à-vis des ministres ou des dispositions administratives qui régissent la fonction publique. Ce sont des mandataires de l'État qui font rapport au Parlement par l'intermédiaire d'un ministre.

La tradition veut que le premier ministre choisisse les ministres et leur confie des responsabilités législatives, même si c'est le gouverneur général qui les nomme officiellement. Le Cabinet dirige la fonction publique dans la mise en application et la surveillance des politiques existantes ainsi que dans l'élaboration de nouvelles politiques. Il est aussi responsable de son administration devant l'assemblée législative. Les comités du Cabinet et le CABINET DU PREMIER MINISTRE dictent les orientations politiques.

Le Cabinet est secondé dans la coordination des politiques gouvernementales et dans la direction et la gestion de la fonction publique par des organisations centrales comme le Bureau du Conseil privé (BCP) et le Secrétariat du Conseil du Trésor, et par des ministères comme ceux des Finances, de la Justice et des Affaires extérieures qui ont toujours joué un rôle important dans l'élaboration des politiques d'ensemble. Des programmes et politiques spécifiques sont élaborés et réalisés par de nombreux ministères, comme l'Agriculture, Santé et Bien-être social Canada, la Défense nationale, Développement des ressources humaines et le Transport. Quelques ministères sont également chargés de fournir des services administratifs aux autres ministères gouvernementaux, comme les Travaux publics, Services gouvernementaux et Revenu Canada.

La réforme gouvernementale au Canada, influencée par la tendance néo-conservatrice répandue dans les démocraties occidentales, a modifié le Cabinet et remanié considérablement les ministères. Des actions visant la réduction du déficit et de la dette ont eu pour résultat la réduction de la taille des ministères et des organisations, la privatisation de nombreuses tâches gouvernementales et l'élimination de certains programmes. Simultanément, des mesures visant une gestion de la qualité et un rendement accru ont été mises en oeuvre pour fournir de meilleurs services à moindre coût. Cette nouvelle gestion publique s'est attachée à améliorer le contrôle politique et l'imputabilité de l'administration gouvernementale et à ramener le rôle général du gouvernement à ses tâches essentielles.

Les droits et les devoirs des fonctionnaires sont définis par des législations comme la Loi sur l'emploi dans la fonction publique, la Loi canadienne sur les droits de la personne, la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique et par des règlements et des directives adoptés dans le cadre de ces lois. L'embauche dans la fonction publique et les promotions ultérieures sont fondées sur le principe du mérite qui, bien qu'il ne soit pas défini par la loi, est vu comme « la sélection à un poste des candidats les mieux qualifiés par leurs connaissances, leur expérience et leurs capacités, sans discrimination ni favoritisme ».

Le régime du mérite comprend les règlements, politiques, procédures et directives ayant trait au recrutement, à l'embauche et à l'avancement des fonctionnaires. Il a été modifié selon les circonstances. Après l'adoption de la LOI SUR LES LANGUES OFFICIELLES (1969), par exemple, le bilinguisme est devenu une norme de mérite pour combler les postes. De plus, des mesures spéciales de recrutement et de dotation ont été mises sur pied pour augmenter l'embauche de membres de groupes sous-représentés comme les femmes, les francophones, les autochtones et les personnes handicapées. Des programmes d'égalité d'accès à l'emploi ont visé à éliminer les pratiques discriminatoires dans l'embauche et dans l'avancement, et des programmes d'action positive ont directement tenté d'augmenter la présence de membres de ces groupes.

Le résultat de la révision globale des programmes et des modifications structurelles de la fonction publique, ces dernières années, a été une diminution draconienne du nombre de fonctionnaires fédéraux. Une directive juridique visant l'adaptation de la main-d'oeuvre a été adoptée en 1995 afin de permettre cette réduction. Les dispositions sur la sécurité d'emploi ont été modifiées pour y ajouter des indemnités de retraite et de départ anticipé pour les employés des ministères les plus affectés par la réduction. Des comités mixtes d'adaptation de la main-d'oeuvre formés de représentants de l'employeur et des employés ont travaillé à la mise en oeuvre de cette politique.

La tradition de neutralité politique de la fonction publique est garantie par le principe d'embauche sur la base du mérite plutôt que sur des opinions politiques. La séparation traditionnelle entre l'administration, le politique, et l'anonymat des fonctionnaires signifient que les fonctionnaires peuvent théoriquement rester neutres face au gouvernement au pouvoir, mais la reconnaissance, ces dernières années, des liens entre le politique, les politiques, et leur administration a modifié le statu quo. Les fonctionnaires sont, dans le cadre de leurs fonctions, activement concernés par l'élaboration des politiques, et on s'attend souvent à ce que, au nom de leur ministre, ils défendent ces politiques face au public.

Les droits politiques des fonctionnaires sont limités au vote et aux autres formes passives de participation, c'est-à-dire par exemple, assister à des réunions politiques ou contribuer financièrement aux partis. Il leur est interdit de critiquer les politiques gouvernementales publiquement ou de divulguer des informations confidentielles. Les fonctionnaires désirant se porter candidats ou participer à une élection à un poste national ou provincial doivent demander un congé sans solde qui peut leur être refusé s'il y a conflit avec les mandats qui leur sont confiés. Toutefois, ils peuvent prendre une part active à la politique municipale.

La NÉGOCIATION COLLECTIVE dans la fonction publique laisse à la majorité de ses employés (sauf ceux qui occupent des postes de gestion et des fonctions confidentielles, ou encore les membres de la GRC et des forces armées) le droit d'appartenir à l'un des syndicats et de participer au processus mixte de détermination du salaire et des avantages sociaux. L'employeur, représenté par le Conseil du Trésor, se garde le privilège de définir la classification des postes, les normes de discipline et autres conditions de travail. La Commission des relations de travail dans la fonction publique, qui administre la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, choisit les négociateurs et les unités de négociation, entend les griefs et est globalement responsable de l'administration de la législation sur les conventions collectives qui tombe sous le coup de la Loi. Elle fait rapport au Parlement par l'intermédiaire d'un ministre, le président du BCP, qui ne siège pas au Conseil du Trésor.

La négociation se fait entre le Conseil du Trésor et ses représentants et des agents de négociation agréés représentant les employés. Le règlement des différends peut se faire par l'arbitrage obligatoire et la conciliation, qui accorde parfois le droit de grève. La négociation collective, comme les autres droits des fonctionnaires, est accordée par le Parlement et peut être modifiée ou annulée par cette même autorité. Les législations parlementaires visant à ramener les fonctionnaires au travail ou à imposer le contrôle des salaires peuvent court-circuiter le processus des négociations collectives. Il est également arrivé que le gouvernement légifère pour imposer des gels temporaires de salaire aux fonctionnaires dans le cadre de ses stratégies de réduction du déficit et de la dette.

La responsabilité de la gestion du personnel est partagée entre les organisations ministérielles, le Conseil du Trésor et la COMMISSION DE LA FONCTION PUBLIQUE. Les fonctionnaires sont des employés de leur propre ministère et de la fonction publique dans son ensemble. Le Conseil du Trésor a la responsabilité globale des politiques de gestion du personnel et représente l'employeur dans les négociations collectives, mais c'est la Commission de la fonction publique, en vertu de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique (1967), qui détermine les critères d'embauche pour les ministères et les seconde dans la formation et le perfectionnement. Elle a pleine autorité en ce qui a trait aux nominations pour les principales fonctions, sauf pour celle de ministre adjoint. Elle entend les appels sur les nominations, enquête sur les allégations de discrimination, tranche dans les cas d'influences politiques et vérifie les pratiques d'embauche des ministères. Mise sur pied pour éliminer le favoritisme politique dans la fonction publique, elle est restée depuis une organisation autonome centrale de dotation vouée à la défense du principe du mérite.

Variantes provinciales

La structure et l'organisation fondamentales des fonctions publiques provinciales sont semblables à celles du gouvernement fédéral. Certains gouvernements provinciaux ont entrepris ces dernières années de restructurer et de réorganiser leurs fonctions publiques. Les privatisations et les partenariats avec le secteur privé pour l'exécution de tâches antérieurement confiées à la fonction publique sont des pratiques courantes, y compris dans des secteurs comme les services sociaux, l'éducation et le développement des ressources. Un accent particulier a aussi été mis sur le service à la clientèle et sur une gestion de la qualité dans la plupart des secteurs de juridiction provinciale. L'importance du rôle des commissions de la fonction publique provinciales dans la dotation et la formation du personnel varie énormément. Des régimes de négociations collectives ont également été instaurés au niveau provincial, mais encore là, des différences existent dans les droits accordés aux employés de chaque province. Dans certaines provinces, les fonctionnaires ne possèdent pas le droit de grève.