Droit constitutionnel

Sources du droit constitutionnel

Les principales sources du droit constitutionnel canadien sont les règles législatives créées au fil des ans sous la forme de documents et de lois. Elles comprennent les lois constitutionnelles de 1867 et de 1982 (voir Rapatriement de la Constitution). D’autres documents comme les lois fédérales et provinciales de nature constitutionnelle, des décrets, des lettres patentes (ordonnances écrites par la Couronne) et des proclamations, forment la Constitution du Canada. L’article 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 1982 stipule que la Constitution du Canada comprend la Loi de 1982 sur le Canada, la Loi constitutionnelle de 1982, ainsi que les textes législatifs et les décrets figurant à l’annexe 1 de cette dernière loi, et les modifications apportées à ces textes législatifs et à ces décrets.

Conformément au préambule de la Loi constitutionnelle de 1867, la Constitution canadienne est en principe similaire à celle du Royaume-Uni. C’est pourquoi, en plus de leurs propres lois constitutionnelles les Canadiens héritent d’une série d’autres statuts et chartes britanniques telle que la Charte des droits de 1689, de l’Act of Establishment de 1701.

La totalité du droit constitutionnel ne se retrouve pas sous la forme de documents ou de lois. Parmi les autres sources du droit constitutionnel figure la jurisprudence, c’est-à-dire l’interprétation de la Constitution par les tribunaux, qui est tout aussi importante que la Constitution elle-même, surtout au Canada, où les lois sont assujetties au contrôle judiciaire de leur légalité ou leur constitutionnalité. L’article 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 stipule que la Constitution a préséance sur toute disposition d’une loi quelconque qui la contredirait.

Le Comité judiciaire du Conseil privé a rendu environ 120 décisions sur le seul partage des compétences législatives; la Cour suprême du Canada en a rendu un plus grand nombre encore. En voici quelques-uns des plus importants qui ont influencé la Constitution : dans le domaine de la répartition des pouvoirs, l'affaire Hodge, l'affaire Fort Frances (pouvoir en cas d’urgence), la référence à l’aéronautique (pouvoir rémanent), référence aux conventions de travail (traités), droits miniers au large (ressources sous-marines), l'affaire Jones (langues officielles), l'affaire Dionne (câblodistribution), l'affaire Montcalm Construction (relations industrielles), la référence à la loi Anti‑Inflation (pouvoirs d’urgence en temps de paix) et la référence à la Constitution (rapatriement).

Monarchie constitutionnelle

Le caractère de la Constitution canadienne reflète la situation du Canada comme monarchie constitutionnelle (voir Couronne), démocratie parlementaire et fédération. En tant que monarque constitutionnel, la roi, qui est souveraine au Canada, règne, mais ne gouverne pas. En effet, le pouvoir exécutif est aux mains du premier ministre fédéral et de son Cabinet. Le système fédéral canadien fait que la roi est représentée aux deux paliers de gouvernement, par le gouverneur général au palier fédéral et par un lieutenant-gouverneur nommé dans chaque province par le gouvernement fédéral. Dans le jugement de janvier 1982 rendu par la Cour d’appel de la Colombie-Britannique sur les Amérindiens de l’Alberta, Lord Denning déclare que si la Couronne est en principe indivisible, la pratique et l’usage l’ont divisée et partagée.

Les conventions de la Constitution canadienne reflètent précisément l’exercice réel du pouvoir exécutif. Par exemple, bien que la Couronne puisse refuser le droit de sanctionner des lois (soit en désavouant, en réservant ou en retardant l’assentiment) le droit constitutionnel laisse à ce pouvoir peu de chances de s’exercer à l’avenir. De nos jours, il est peu probable qu’un gouverneur général ou un lieutenant-gouverneur refuse la sanction royale à un projet de loi dûment voté par le Parlement ou une législature provinciale. Bien que théoriquement possible, ce refus viendrait nier en pratique le principe du gouvernement responsable et il serait contraire à une convention de la Constitution. La Conférence impériale de 1930 a retiré au gouverneur général le pouvoir de réserver la sanction royale à un projet de loi fédérale adopté par le Parlement et le pouvoir de désaveu d’une loi fédérale.

Le pouvoir de réserve et de désaveu des projets de loi provinciaux est, selon les termes du juge en chef Laskin, « en veilleuse sinon entièrement aboli ». Le pouvoir de désaveu a été utilisé pour la dernière fois en 1943; le pouvoir de réserve a été utilisé pour la dernière fois en 1961, en Saskatchewan, au sujet d’un projet de loi qui avait cependant reçu la sanction royale du gouverneur général.

Les pouvoirs du premier ministre et des fonctionnaires ne sont cependant pas illimités. Selon le constitutionnaliste britannique A.V. Dicey, tous les fonctionnaires, du premier ministre au percepteur des impôts, sont responsables de tout acte posé sans justification au même titre que n’importe quel citoyen, en vertu du principe de la primauté du droit, qui fait aussi partie du droit constitutionnel canadien (voir Droit administratif).

Pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire

Au Canada, la distinction entre les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire n’est pas aussi tranchée qu’aux États-Unis. Le pouvoir judiciaire est distinct au Canada, mais dans le système parlementaire canadien, le Cabinet doit rendre compte à l’organe législatif. Le Parlement comprend la roi, en tant que chef du Canada, un Sénat et une Chambre des communes.

Selon une convention constitutionnelle bien enracinée, le gouvernement doit garder la confiance des Communes pour demeurer au pouvoir. S’il perd cette confiance, le premier ministre doit soit démissionner, soit dissoudre le Parlement. Le gouvernement n’est pas tenu de rendre des comptes au Sénat. En matière d’amendements constitutionnels, le Sénat ne dispose que d’un veto temporaire de 180 jours; pour le reste, il a les mêmes pouvoirs décisionnels que la Chambre des communes, bien que seule cette dernière puisse déposer des projets de loi à teneur monétaire.

Le concept de la suprématie parlementaire, selon laquelle les pouvoirs du Parlement sont illimités, tire son origine du droit constitutionnel britannique. La Constitution canadienne en est héritière, mais dans son système fédéral, les gouvernements fédéral et provinciaux ne sont souverains que dans les limites prescrites par la Constitution et leurs pouvoirs sont aussi régis par la Charte canadienne des droits et libertés depuis 1982.

Le système canadien est une démocratie parlementaire dans laquelle les fonctions de chef du gouvernement (premier ministre) et de chef de l’État sont distinctes; le gouvernement est responsable devant les membres élus des Communes.

La Chambre peut être dissoute avant l’expiration de la limite du mandat de cinq ans pour tout gouvernement; normalement, un gouvernement détenant la majorité de sièges en Chambre dure en fait quatre ans.

Répartition des pouvoirs

Le Canada est une fédération depuis 1867. Les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire se répartissent sur deux paliers de gouvernement. La loi constitutionnelle de 1867 énumère des domaines de compétence fédérale (par ex. : postes,droit criminel,système bancaire, navigation, défense, faillite) et des domaines de compétence provinciale (par ex. : propriété et droit civil, institutions municipales). D’autres articles ou sections attribuent des pouvoirs spéciaux (par ex. : éducation) et des compétences partagées (par ex. : agriculture et immigration,pensions de retraite, allocations complémentaires).

Deux domaines importants de compétence fédérale concernent la réglementation des échanges et du commerce (échanges interprovinciaux et internationaux appelés aussi échanges et commerce « généraux » selon la définition de la Cour suprême du Canada) et l’autorité de légiférer en matière de maintien de la paix, de l’ordre public et du bon gouvernement du Canada. Cette dernière concerne des questions qui pourraient autrement tomber sous compétence provinciale, telle que les questions de crise nationale, les questions de portée ou de préoccupation nationale ou les autres questions non énumérées dans les listes des attributions fédérales et provinciales.

En théorie, la répartition du pouvoir exécutif est similaire à celle du pouvoir législatif. La Loi constitutionnelle de 1867 définit aussi la répartition du pouvoir judiciaire. La jurisprudence en matière de droit constitutionnel fait prévaloir le principe selon lequel il ne peut y avoir de délégation de pouvoirs législatifs entre le Parlement et les assemblées législatives provinciales, mais qu’une autorité souveraine peut déléguer des pouvoirs à une institution subordonnée créée par elle; l’exemple classique concerne les relations entre municipalités et parlements provinciaux.

Une instance souveraine (par ex. : le Parlement ou une législature provinciale) peut aussi déléguer des pouvoirs à une instance subordonnée de l’autre palier de gouvernement. Par exemple, le Parlement a délégué à des commissions provinciales le pouvoir d’émettre des permis ou des règlements dans des domaines de compétence fédérale comme le transport motorisé ou le marketing hors province.

La loi constitutionnelle de 1867 accorde aux provinces la compétence exclusive pour créer des tribunaux civils et criminels et administrer la justice civile et pénale, mais le Parlement a la compétence exclusive en matière de droit et de procédures criminels.

Le droit criminel couvre généralement les cas de jurisprudence criminelle contenus dans la législation préconisant le maintien de la paix et de l’ordre public, la sécurité, la santé et la moralité (sous certains aspects). Les provinces peuvent cependant légiférer en matière de réglementation et d’affaires quasi criminelles. Dans ce dernier cas, la législation provinciale peut viser à supprimer les conditions favorables au développement de la criminalité.

Le Parlement peut instituer des tribunaux administratifs chargés d’appliquer les lois fédérales. Le Parlement a aussi créé un tribunal fédéral et une Cour canadienne de l’impôt. La Cour suprême du Canada a été créée au moyen d’un acte législatif, en 1875. C’est le gouvernement fédéral qui nomme tous les juges des tribunaux fédéraux et ceux des tribunaux provinciaux d’instance supérieure. Les gouvernements provinciaux nomment les juges des tribunaux provinciaux de première instance en vertu de leur pouvoir.

Le système judiciaire joue un rôle primordial, car l’interprétation de la Constitution est aussi importante que la Constitution elle-même. Les tribunaux donnent vie à une Constitution, qui doit durer puisqu’on ne peut pas l’amender aussi souvent qu’une loi. Les tribunaux doivent favoriser l’évolution de la Constitution.

Dans une fédération, la Cour suprême joue un rôle crucial dans le partage des pouvoirs législatifs. Les tribunaux jouent encore un rôle important dans l’interprétation de la Charte canadienne des droits et libertés.

Les relations extérieures relèvent de la compétence fédérale en vertu du pouvoir fédéral. Dans la Référence à la Convention du Travail (1937), le système judiciaire a statué que l’autorité centrale pouvait conclure des traités au nom du Canada, mais que ces traités ne modifieraient pas la législation intérieure (voir Droit de traiter). Si un traité exige le changement d’une loi intérieure, il faut promulguer une loi à cet effet. L’application d’un traité doit respecter le partage des pouvoirs législatifs conformément à la Constitution. Le Parlement met en application les traités qui concernent les domaines de compétence fédérale et les législatures provinciales ceux qui traitent de domaines qui relèvent de leur compétence.

En plus de ses dix provinces, le Canada a trois territoires fédéraux, le Yukon, les Territoires du Nord-Ouest et le Nunavut. Selon la Constitution, le Parlement a juridiction sur eux, mais il leur délègue certains pouvoirs importants. Les commissaires de ces territoires respectifs représentent la Couronne; le pouvoir exécutif exerce un pouvoir considérable, mais le principe de la responsabilité gouvernementale ne s’y applique pas aux législatures territoriales parce que les pouvoirs délégués peuvent être modifiés, élargis ou retirés.

Avant le 17 avril 1982, les territoires auraient pu obtenir le statut de provinces par une simple loi du Parlement. Selon la Constitution de 1982, par contre, il faut à cet effet l’accord des deux Chambres fédérales et le consentement de sept provinces (avec un total de 50 % de la population du pays) pour un tel changement.

Fédéralisme et les formules d’amendements

Le fédéralisme au Canada repose sur trois facteurs : le partage des pouvoirs; l’interprétation de ces pouvoirs par les tribunaux qui doivent s’assurer que la répartition prévue par la Constitution n’est pas violée et que toutes les lois votées sont conformes à la Constitution et la formule d’amendement constitutionnel. La Constitution de 1867 n’avait pas de formule générale d’amendement.

Depuis 1867, les législatures provinciales ont le droit d’amender leurs constitutions internes (sauf en ce qui a trait au rôle du lieutenant-gouverneur), mais le Parlement n’acquiert ce droit qu’en 1949. Pour amender la partie la plus importante de la Constitution, il devait auparavant s’adresser au Parlement de Westminster, qui votait alors un amendement constitutionnel si les deux Chambres fédérales le demandaient.

De 1927 à 1981, les gouvernements fédéral et provinciaux tentent en vain de se mettre d’accord sur une formule d’amendement.

La Charte de Victoria de 1971 est un accord entre les chefs de gouvernement canadien (à l’exception du premier ministre du Québec Robert Bourassa) sur la réforme de la Constitution. La Formule Turner-Trudeau contenue dans la Charte de Victoria stipule que la Constitution peut être amendée par une résolution de la Chambre des communes et du Sénat et par au moins la majorité des provinces, parmi lesquelles les provinces comptant chacune au moins 25 % de la population du pays, au moins deux provinces de l’Atlantique et au moins deux provinces de l’Ouest comptant ensemble au moins 50 % de la population de l’Ouest. Le Québec accepte la Formule Turner-Trudeau, mais rejette la Charte de Victoria parce qu’elle accorde un pouvoir fédéral énorme en matière de programmes de sécurité sociale.

Ce n’est qu’en 1982 que le Parlement britannique se départit de son pouvoir d’amender la Constitution canadienne. En vertu de l’art. 2 de la Loi du Canada de 1982 (R.-U.), aucune loi du Parlement britannique postérieure à la Loi constitutionnelle de 1982 ne peut s’appliquer au Canada. Le Royaume-Uni renonce à toute ingérence législative au Canada après le 17 avril 1982.

La Loi constitutionnelle de 1982 contient une formule générale d’amendement (la Formule Alberta-Vancouver) en vertu de laquelle un amendement requiert l’accord des deux Chambres fédérales et de deux tiers des provinces, soit 50 % de la population. Une province en désaccord peut se désister (voir désistement) dans le cas d’un amendement portant sur le transfert d’un pouvoir qui relève de sa compétence au gouvernement fédéral; dans ce cas, si l’amendement concerne l’éducation ou d’autres domaines, la province recevra une juste compensation.

Si l’amendement concerne la composition de la Cour suprême, le rôle de la monarchie ou la formule d’amendement elle-même, l’accord de l’ensemble des onze autorités (le gouvernement fédéral et les dix provinces) est requis. Certains amendements n’exigent l’accord que du gouvernement fédéral et des provinces concernées. En principe, le Parlement et les législatures provinciales peuvent toujours amender leurs constitutions internes.

Échecs de tentatives de changements constitutionnels

Le 30 avril 1987 au Lac Meech et le 3 juin suivant à Ottawa, le premier ministre Brian Mulroney et les premiers ministres des dix provinces approuvent l’accord constitutionnel désigné sous le nom d’Accord du lac Meech (voir Accord du lac Meech : document) visant à permettre au Québec d’adhérer « politiquement » au rapatriement de la Constitution de 1982 et à la Loi constitutionnelle de 1982.

L’Accord du lac Meech est finalement rejeté. Un nouvel effort de réconciliation nationale mène au référendum national de 1990 (voir Accord de Charlottetown) qui échoue également. Ces deux échecs débouchent sur le deuxième référendum du Québec sur la séparation (voir Référendum du Québec (1995)) qui donne une très faible majorité à l’option fédéraliste. Les développements politiques qui suivent le résultat de ce référendum comportent une législation fédérale qui reconnaît le Québec comme société distincte et une législation fédérale non constitutionnelle par laquelle le gouvernement s’engage à ne pas effectuer d’autres amendements constitutionnels sans l’accord des cinq régions du pays (les Maritimes, le Québec, l’Ontario, les Prairies et la Columbie-Britannique). En 1996-1998, la Cour suprême se prononce sur trois questions relatives à la sécession du Québec et donne un avis consultatif sur cette sécession.

Évolution du fédéralisme

Le fédéralisme canadien évolue au moyen d’amendements constitutionnels, d’ententes administratives et de décisions judiciaires. Depuis le rapatriement de la Constitution en 1982, huit amendements constitutionnels voient le jour : les droits aborigènes (égalité entre hommes et femmes) en 1983; la représentation électorale au palier fédéral en 1985; le système scolaire à Terre-Neuve en 1987, 1997 et 1998; les droits des deux communautés linguistiques au Nouveau‑Brunswick en 1993; le pont de la Confédération qui mène à l’Île-du-Prince-Édouard en 1994 et le système scolaire au Québec en 1997 (article 97).

Depuis le référendum québécois du 30 octobre 1995 sont survenus d’autres changements de nature non constitutionnelle, cependant. Il s’agit de deux motions, l’une approuvée par la Chambre des communes, l’autre adoptée par le Sénat en 1995, reconnaissant le caractère distinct du Québec; la loi de 1996 sur les amendements constitutionnels qui prévoit cinq veto régionaux et des arrangements administratifs avec de nombreuses provinces, y compris le Québec, sur la formation de la main-d’œuvre, en 1997-1998.

Le droit constitutionnel a beaucoup évolué depuis l’adoption de la Charte canadienne des droits et libertés en 1982 et un grand nombre jugements ont été rendus par la Cour suprême du Canada sur l’interprétation de cette Charte.

La Cour suprême du Canada continue de se prononcer sur la répartition des pouvoirs législatifs entre le Parlement du Canada et les législatures provinciales.