Commonwealth

Lien à l’Empire britannique

Le Commonwealth est une organisation souple à participation volontaire entre la Grande‑Bretagne et la plupart de ses anciennes colonies. Les pays membres sont des nations indépendantes, dont la population totale représente environ le quart de la population mondiale. Les membres du Commonwealth s’engagent, dans une déclaration de principes en 1971, à se consulter et à coopérer pour favoriser la paix dans le monde, la conscience sociale, l’égalité raciale et le développement économique. Ces principes sont renforcés par la Déclaration de Harare, en 1991, qui positionne le Commonwealth en faveur de la démocratie, des droits de la personne, de l’autonomie gouvernementale, de la primauté du droit, de l’égalité des chances et du libre‑échange.

Fondé en 1965, le Secrétariat du Commonwealth gère les programmes de coopération, organise les rencontres et fournit des services spécialisés aux pays membres. Le monarque de Grande‑Bretagne est le chef du Commonwealth, un rôle purement symbolique.

On retrace l’origine du Commonwealth jusqu’au rapport Durham, publié en 1839, puis à l’adoption du concept de gouvernement responsable dans les années 1840. Ainsi, en 1867, les provinces de l’Amérique du Nord britannique ainsi que les autres colonies britanniques de Terre‑Neuve, d’Australie, de Nouvelle‑Zélande et d’Afrique du Sud sont dotées d’une autonomie gouvernementale en ce qui concerne les affaires internes. Avec la Confédération de 1867, le Canada devient la première fédération de l’Empire britannique. Son territoire imposant, sa puissance économique et son ancienneté en font un chef de file de l’expansion de l’autonomie coloniale et de la transformation de l’Empire en une communauté de nations égales entre elles.

Première Guerre mondiale

Des contingents de toutes les colonies britanniques autonomes prennent part à la guerre d’Afrique du Sud entre 1899 et 1902. Le Canada n’y envoie que des volontaires, et après la guerre, le premier ministre Wilfrid Laurier proclame lors des Conférences coloniales et impériales de 1902, 1907 et 1911 que la participation à la défense de l’Empire se fera toujours à ses propres conditions.

En 1914, le roi de Grande‑Bretagne déclare la guerre au nom de tout l’Empire britannique. Cependant, les dominions (nom donné au Canada dès 1867 et employé entre 1907 et 1948 pour désigner les autres membres autonomes de l’Empire) sont libres de décider de la nature et de l’envergure de leur participation à la guerre. Ils y contribuent généreusement : plus d’un million d’hommes des dominions et 1,5 million d’hommes de l’Inde se joignent aux forces armées de l’Empire; et de considérables quantités de nourriture, d’argent et de munitions sont envoyées pour appuyer l’effort de guerre. Malgré l’opposition de nationalistes sud‑africains et de plusieurs Canadiens français à participer à cette guerre lointaine qui, selon eux, ne concerne que les Britanniques, l’Empire fait preuve d’une solidarité impressionnante pendant la Première Guerre mondiale.

Quête de l’indépendance totale

Après la Grande Guerre

Au début de la Première Guerre mondiale, malgré l’envergure de leur participation à celle‑ci, les dominions ne prennent aucunement part à l’élaboration de politiques ou de stratégies militaires. Ainsi, le premier ministre canadien Robert Borden est particulièrement mécontent lorsque l’ennemi semble prendre le dessus. Lorsque David Lloyd George est élu premier ministre de Grande‑Bretagne vers la fin de l’année 1916, il convoque immédiatement une Conférence impériale de guerre et met sur pied un Cabinet impérial de guerre, deux organisations distinctes qui se rencontrent en 1917 et en 1918.

La Conférence de guerre passe à l’histoire en raison de la résolution IX, qui stipule que les dominions sont « les nations autonomes d’un Commonwealth impérial » possédant un « droit […] à une voix satisfaisante sur le plan des politiques étrangères et des relations externes ». Attribuable surtout à l’initiative du premier ministre Robert Borden, la résolution est adoptée à la Conférence avec l’appui du général Jan Smuts de l’Afrique du Sud et marque le premier usage officiel du terme « Commonwealth ».

Le Cabinet impérial de guerre, quant à lui, offre aux dirigeants de l’Inde et des dominions l’occasion d’être renseignés et consultés, et de sentir ainsi qu’ils prennent part à l’élaboration des grandes politiques. Une organisation semblable, la délégation de l’Empire britannique, est formée à la Conférence de paix de Paris après la guerre. Robert Borden et le premier ministre Australien W. M. Hughes réussissent à obtenir que les dominions soient représentés distinctement à la conférence et signent individuellement le traité de Versailles. Selon la constitution, toutefois, l’Empire ne forme toujours qu’une seule et même unité : seule la signature de Lloyd George compte. Les dominions, maintenant membres de la nouvelle Société des Nations, demeurent des créatures ambiguës, à la fois nations, colonies et partenaires de l’Empire.

À la suite de leurs sacrifices et leurs accomplissements durant la guerre, les sentiments des dominions se divisent : d’un côté, l’espoir de voir l’Empire plus unifié que jamais, et de l’autre, la fierté nationale, le désir d’une identité propre. Robert Borden, nationaliste désireux de renforcer la position internationale grandissante du Canada par un engagement dans un grand Commonwealth impérial, tente de réconcilier ces deux tendances. Il rêve d’une étroite association formée de nations égales qui se consulteraient sur les grandes questions d’intérêt commun et agiraient de concert. La résolution IX prévoit même une Conférence impériale d’après‑guerre visant à réajuster les relations constitutionnelles en ce sens, mais elle n’aura finalement jamais lieu.

Années 1920

C’est un nationalisme fort différent de celui de Robert Borden qui prévaut dans le Commonwealth des années 1920. Le premier ministre canadien William Lyon Mackenzie King suit la lancée de Wilfrid Laurier dans une politique qui consiste à ne pas prendre d’engagements. L’affaire Tchanak et le traité du Flétan donnent le ton, et William Mackenzie King ressort vainqueur de la Conférence impériale de 1923. Dès lors, on tend vers l’établissement de relations autonomes et décentralisées entre la Grande‑Bretagne et ses dominions, et on abandonne ainsi l’idée d’une unité diplomatique au sein de l’Empire.

William Lyon Mackenzie King est d’avis que les liens avec la Grande‑Bretagne peuvent être maintenus seulement s’ils permettent aux Canadiens, particulièrement à l’importante minorité qui n’est pas de descendance britannique, de développer une nation nord‑américaine prospère. Il n’est pas le seul à insister sur l’importance de l’autonomie diplomatique, quoique les raisons diffèrent : en effet, le gouvernement britannique ne veut pas qu’une politique étrangère coopérative entre la Grande‑Bretagne et les dominions exige que son ministère des Affaires étrangères soit constamment occupé par les affaires de plus petits gouvernements. L’Afrique du Sud et l’État libre d’Irlande, qui se voient accorder le statut de dominion suivant le modèle du Canada en 1921, se montrent encore plus radicaux que le premier ministre King dans leur combat pour la décentralisation.

Lors de la Conférence impériale de 1926, le premier ministre sud-africain J. B. M. Hertzog exige une déclaration publique selon laquelle les dominions sont des États indépendants possédant un statut égal à celui de la Grande‑Bretagne et méritant à part entière leur reconnaissance internationale. William Lyon Mackenzie King s’oppose à l’usage du terme « indépendant », qui risque de rappeler le souvenir douloureux de la Révolution américaine chez les Canadiens pro‑britanniques, mais il soutient l’initiative de J. B. M. Hertzog. On adopte donc en conférence la déclaration Balfour, qui mène à son tour à la création du statut de Westminster en 1931, qui octroie aux dominions le droit à la pleine autonomie législative.

Années 1930

Le Commonwealth des années 1930 est un modèle de contradiction, un mélange de nationalisme et d’impérialisme, et se présente de l’extérieur comme un véritable casse‑tête. En un sens, les pays du Commonwealth gèrent leurs propres affaires étrangères et organisent leur propre défense. Ils gardent toutefois en commun un chef d’État, une citoyenneté et une bonne partie de la législation. Leur affiliation à un Empire vaste et puissant, qui est à l’époque au sommet de sa gloire et compte plus de 31 millions de km², assure prestige, prospérité et protection aux dominions.

Les accords d’Ottawa de 1932, bien qu’insuffisants pour créer l’unité autarcique que certains espéraient, renforcent encore les liens entre les différents pays du Commonwealth en négociant parmi eux nombre d’accords bilatéraux de commerce préférentiel. On discute également d’importantes coopérations militaires, extrêmement précieuses pour les dominions dont les forces armées sont à bout de souffle.

Terre‑Neuve, qui se réclame fièrement d’être « la plus ancienne colonie britannique », possède alors un gouvernement responsable depuis longtemps déjà, est représenté lors des Conférences coloniales et impériales, s’étant battu avec distinction pendant la Première Guerre mondiale. Malgré tout, la crise économique finit par causer le retour de la gouvernance britannique (voir Commission de gouvernement), ce qui pousse Terre‑Neuve-et-Labrador à devenir officiellement une province canadienne.

Deuxième Guerre mondiale

Dépendance et coopération ne sont pas synonymes d’engagement. En temps de paix, les dominions se méfient des conflits des Européens. Lorsque la Grande‑Bretagne déclare la guerre à l’Allemagne en septembre 1939, l’Australie et la Nouvelle‑Zélande n’hésitent pas à sauter dans la mêlée de la Deuxième Guerre mondiale. Le Canada attend une semaine avant que le Parlement n’approuve la décision du gouvernement de William Lyon Mackenzie King d’entrer également en guerre. La question divise les Sud‑Africains, ce qui mène à la démission du premier ministre J. B. M. Hertzog, mais leur décision finale est de se ranger aux côtés de l’Empire. Seule l’Irlande refuse de se prononcer.

On offre d’immenses contributions en hommes et en ressources : les quatre dominions envoient plus de 2 millions de combattants, et l’Inde 2,5 millions. Le programme d’entraînement aérien du Commonwealth permet de former 131 553 membres d’équipage aérien et représente l’une des plus importantes contributions du Canada. De tels efforts ont une valeur toute particulière, puisqu’ils s’ajoutent au fait que les dominions eux‑mêmes se battent aux côtés de la Grande‑Bretagne jusqu’à la toute fin.

Cette fois, on ne met pas sur pied de Cabinet impérial de guerre et on ne demande pas aux pays du Commonwealth un consensus quant au besoin de se soutenir entre eux. En effet, le pouvoir de la Grande‑Bretagne vacille et l’assurance des dominions ne fait que croître, remettant en question leurs relations traditionnelles. Les sujets britanniques en Afrique et en Asie cherchent également de plus en plus à trouver seuls des solutions à leurs problèmes.

Hauts et bas du Commonwealth

L’« ancien » Commonwealth, constitué de l’Australie, du Canada, de la Grande‑Bretagne, de la Nouvelle‑Zélande et de l’Afrique du Sud est, par moments, comparé à une sorte de club. En 1949, on peut constater l’émergence d’un « nouveau » Commonwealth, fort différent. L’Irlande quitte le Commonwealth en 1949; l’Inde, qui rêve depuis des décennies d’un gouvernement responsable et du statut de dominion, obtient son indépendance en 1947, mais à un prix : on la divise selon des frontières religieuses en dominions de l’Inde et du Pakistan; le Ceylan voisin (aujourd’hui le Sri Lanka) et la Birmanie (aujourd’hui le Myanmar) obtiennent leur indépendance en 1947‑1948; le Sri Lanka se voit accorder le statut de dominion et choisit alors d’intégrer le Commonwealth.

Avec la déclaration de Londres de 1949, on permet à l’Inde de demeurer membre du Commonwealth après être devenue une république (c’est‑à‑dire que le monarque de Grande‑Bretagne n’en est plus le chef d’État).

Selon une formulation proposée par Lester Pearson, qui à l’époque est diplomate canadien, le monarque de Grande‑Bretagne est déclaré « chef du Commonwealth et symbole de la libre association de ses pays membres ». Le Commonwealth, dès lors, n’est plus en majorité composé de Blancs et de Britanniques; l’allégeance à une même Couronne n’est plus une condition pour être membre; et le concept même de citoyenneté commune s’estompe rapidement.

On espère beaucoup de ce Commonwealth « multiracial », dont on pense qu’il pourrait être un véritable atout et fournir un exemple de fraternité entre les nations. Une association de cette taille, toutefois, est plus difficile à maintenir, particulièrement puisque les pays membres s’engagent plus que jamais sur des voies différentes : certains cherchent à s’adapter au monde de la guerre froide dominé par l’hostilité qui règne entre les États‑Unis et l’Union soviétique.

La Grande‑Bretagne elle‑même entame la longue route qui la mènera finalement, en 1973, à devenir membre de la Communauté économique européenne, à la consternation des plus anciens membres du Commonwealth. Le Canada, l’Australie et la Nouvelle‑Zélande se tournent donc de plus en plus vers les États‑Unis en tant qu’allié et partenaire économique. L’Inde, pour sa part, choisit de ne prendre d’engagement avec aucune des deux superpuissances. La crise de Suez, en 1956, divise profondément le Commonwealth et souligne le déclin de la puissance de la Grande‑Bretagne.

Regroupement de petits pays

Le Commonwealth ne disparaît pas pour autant. Pendant les années 1950, il est entendu qu’une trentaine de petits pays ne parviendront jamais à obtenir leur indépendance et qu’il est nécessaire d’avoir une population d’au moins 2 millions de personnes pour pouvoir devenir membre du Commonwealth. Le cas de Chypre devient alors un test extrêmement important. Avec une petite population d’environ 500 000 personnes seulement, le pays devient indépendant en 1960 et se joint au Commonwealth en 1961. Il s’agit dès lors du modèle à suivre pour plusieurs petits États, pour la plupart des pays insulaires des Caraïbes ou d’ailleurs. De 1960 à 1980, la décolonisation de l’Empire s’effectue presque entièrement, et les petits États (qui comptent une population d’un million de personnes ou moins) forment la majorité des membres du Commonwealth.

La décision de créer le Secrétariat, en 1965, est une initiative de 21 des membres. Le premier secrétaire général est Arnold Smith, un Canadien. En 1970, le Commonwealth compte 31 membres; 44, en 1980; et c’est en 1990 que le cinquantième membre se joint à la communauté. L’Afrique du Sud se retire du Commonwealth entre 1961 et 1994, et il en est de même pour le Pakistan entre 1973 et 1989. Le statut de membre des Fidji expire entre 1987 et 1997; le pays réintègre l’association en 2001, en est suspendu en 2006, et y revient enfin en 2014.

Des rencontres régulières entre les premiers ministres, tenues entre 1944 et 1961 au 10 Downing Street à Londres (soit la résidence du premier ministre britannique), sont suivies par d’importantes rencontres des dirigeants gouvernementaux du Commonwealth (que l’on appelle les réunions des chefs de gouvernement du Commonwealth [RCGC]) tenues à des endroits différents tous les deux ans, dont la première à Singapour en 1971. Le Canada en a accueilli deux jusqu’à présent, soit à Ottawa en 1973 et à Vancouver en 1987. Les rencontres n’ont eu lieu en Grande‑Bretagne que deux fois depuis, soit en 1977 et 1997. Une tradition hautement estimée, instaurée par le premier ministre Pierre Elliott Trudeau en 1973, est la retraite : elle permet aux chefs de gouvernement et à leurs partenaires de passer la fin de semaine loin de leurs hauts fonctionnaires pendant les RCGC.

Racisme, démocratie et pressions politiques

Pendant une trentaine d’années, le Commonwealth a été dominé par des questions liées aux tensions raciales. La politique de l’apartheid, en Afrique du Sud, provoque une telle indignation que la pression exercée par les gouvernements membres (dont celui de John Diefenbaker qui joue un rôle déterminant) force l’Afrique du Sud à quitter le Commonwealth en 1961.

La déclaration unilatérale d’indépendance de la minorité blanche de Rhodésie (aujourd’hui le Zimbabwe) en 1965 mène à une grande pression exercée sur les autorités britanniques : on souhaite qu’elles s’abstiennent d’octroyer l’indépendance légale avant qu’il y ait approbation de la majorité. C’est le cas en 1980 lorsque, après des élections gérées par les Britanniques, le Zimbabwe se joint au Commonwealth. L’association suspend toutefois le Zimbabwe en 2002, ses élections présidentielles ayant été marquées par la violence politique. Le pays se retire officiellement en 2003.

Au cours des années 1980, une pression croissante, orchestrée en partie par le premier ministre Brian Mulroney, est exercée sur le gouvernement sud-africain pour que celui‑ci mette fin à l’apartheid. La plupart des pays membres du Commonwealth désirent d’ailleurs aller plus loin que la Grande‑Bretagne dans ce dossier. Après la fin de l’apartheid au début des années 1990 et l’élection enfin ouverte à tous en 1994, l’Afrique du Sud réintègre le Commonwealth en tant que 51^e membre.

En 1997, le Cameroun, majoritairement francophone, et le Mozambique, majoritairement lusophone, ont intégré le Commonwealth, et les Fidji en est redevenu membre. Le Nigéria se voit retirer son statut de membre en 1995 à cause de sévères violations des droits de la personne, puis on le lui remet en 1999.

Le Rwanda se joint au Commonwealth en 2009 afin de renforcer ses liens avec le monde anglophone. À l’inverse des autres pays membres, seuls le Rwanda et le Mozambique n’ont pas de liens historiques avec l’Empire britannique.

La Gambie quitte le Commonwealth en 2013.

Les privilèges des pays membres

Les privilèges que procure le statut de membre du Commonwealth se classent en trois catégories. Premièrement, sur le plan politique, l’habitude qu’ont les membres de se consulter entre eux favorise l’entente entre les nations, les religions et les cultures. La minorité des pays développés peut ainsi parfaire sa compréhension des problèmes auxquels font face les pays en voie de développement; en outre, les petits États peuvent utiliser le Commonwealth comme plateforme pour s’exprimer.

Deuxièmement, sur le plan fonctionnel, une entraide technique se développe par le biais plusieurs réseaux. Encouragé par le succès du Plan Colombo en 1950, le Commonwealth met sur pied le Programme de bourses d’étude et de perfectionnement en 1960, le Fonds du Commonwealth pour la coopération technique en 1971 et le Programme du Commonwealth pour la jeunesse en 1973. Le Commonwealth of Learning, une université fondée en 1988 qui vise la coopération au profit de l’éducation à distance, est situé à Vancouver, en Colombie‑Britannique. L’initiative d’investissement privé du Commonwealth est lancée en 1995 et sert à canaliser le capital d’investissement à travers les fonds régionaux.

Troisièmement, il y a le « Commonwealth du peuple » qui compte des centaines d’organismes volontaires, indépendants, professionnels, philanthropiques ou sportifs. Des membres de l’élite éduquée peuvent partager leur expertise et maintenir des standards professionnels. Quelques‑uns de ces organismes datent d’avant même la Première Guerre mondiale, et plus de 30 nouvelles associations professionnelles depuis 1966 ont vu le jour grâce au soutien de la Fondation du Commonwealth, un corps autonome au sein du Secrétariat.

Le sport demeure l’élément le plus populaire du sein du Commonwealth. Aux échelles nationales, régionales et à travers le Commonwealth, le sport est devenu un vecteur de développement et de soutien aux citoyens. Les Jeux du Commonwealth, l’événement le plus connu organisé par l’association, ont lieu tous les quatre ans. En 2016, le Canada avait accueilli les Jeux quatre fois depuis 1930.