Réduction des émissions : promesses et écueils

Les climatologues avertissent depuis plusieurs décennies que l’émission dans l’atmosphère de dioxyde de carbone et d’autres gaz entraîne un « effet de serre » résultant du piégeage du rayonnement thermique. Sur la durée, cet effet peut faire monter les températures planétaires moyennes et engendrer d’autres perturbations climatiques dangereuses. Sous la supervision de l’Organisation des Nations Unies (ONU), plusieurs pays se sont rencontrés au Japon en 1997 et ont signé le Protocole de Kyoto, aux termes duquel les nations les plus riches se sont engagées à réduire leurs émissions au cours des 15 années suivantes.

Le président des États-Unis, Bill Clinton a signé l’accord de Kyoto, mais il n’a pas pu le faire ratifier par le Congrès et les États-Unis sont donc restés à l’écart de ce protocole. Au Canada, le premier ministre libéralJean Chrétien signe le Protocole de Kyoto en 1997, mais n’introduit aucune politique climatique détaillée susceptible de permettre l’atteinte des réductions d’émissions promises. Le premier ministre Stephen Harper, qui arrive au pouvoir en 2006, est fortement opposé à l’accord de Kyoto, qui exige des réductions d’émissions de la part des pays industrialisés, mais aucune de la part des pays en voie de développement qui s’efforcent de faire sortir un grand nombre de leurs citoyens de la pauvreté.

La tarification du carbone est un thème clé de l’élection fédérale de 2008. Le chef des libéraux, Stephane Dion, promet une taxe carbone lors de sa campagne, mais son parti est battu à plate couture par les conservateurs. Harper promet un système de plafonnement et d’échange, car à l’époque, il semble que le gouvernement des États-Unis va adopter un plan de ce type. Après les élections, Harper abandonne l’idée lorsque les efforts américains en la matière marquent le pas.

Depuis les élections de 2008, les députés conservateurs du Parlement qualifient systématiquement de « taxe tueuse d’emplois » toute tarification proposée du carbone. Harper convient, lors d’un sommet de l’ONU à Copenhague, de fixer un objectif de réduction des émissions, mais ne fera pratiquement rien pour l’atteindre. Lorsque les élections de 2015 arrivent, le gouvernement conservateur du Canada fait l’objet de nombreuses critiques pour continuer à traîner des pieds alors qu’un effort international s’organise pour éviter les pires retombées des changements climatiques.

Taxe carbone ou plafonnement et échange

Les plans de tarification du carbone imposent d’attribuer un coût à la combustion des combustibles fossiles par les industries et les consommateurs, soit directement par l’intermédiaire d’une taxe, soit indirectement par l’intermédiaire d’un système de plafonnement et d’échange. Dans une économie de marché comme celle du Canada, les prix contribuent à la régulation de l’offre et de la demande des biens et des services. En pesant sur le prix d’un produit tel que l’essence par l’intermédiaire de la tarification du carbone, les gouvernements espèrent décourager l’utilisation du produit en question et donc réduire les émissions associées à sa consommation.

La forme la plus directe de tarification du carbone est la taxe carbone. Elle est prélevée par les gouvernements sur l’industrie, mais elle est souvent répercutée sur les consommateurs sous la forme d’une hausse des prix de l’essence ou des combustibles de chauffage domestique. La taxe carbone est payée par les grandes installations industrielles et les distributeurs de gaz naturel et de produits pétroliers tels que l’essence, le diesel et le mazout. Le gouvernement calcule la quantité de dioxyde de carbone émise par unité de chaque combustible. Chaque partie imposable (les opérateurs industriels et les distributeurs) doit de son côté déclarer sa consommation de combustible et payer la taxe correspondante. Les entreprises telles que les distributeurs d’essence ou de gaz naturel répercutent cette taxe sur les prix payés par les consommateurs. Certains gros émetteurs industriels ont cependant moins de contrôle sur les prix et sont donc incités par la taxe à investir dans des technologies de réduction des émissions afin de diminuer leurs coûts.

Le système de plafonnement et d’échange est plus compliqué. Le gouvernement commence par imposer un plafond sur les émissions de carbone à l’intérieur de sa zone de compétence. Ce plafond diminue avec le temps pour atteindre finalement un niveau déterminé. Les principaux consommateurs et distributeurs de combustibles fossiles – les grosses usines, les fournisseurs de gaz naturel et les distributeurs de produits pétroliers – doivent chacun respecter un plafond spécifique déterminé par le gouvernement qui cherche à atteindre l’objectif d’émission plus large fixé au niveau provincial. Une tarification entre en jeux parce que les gouvernements autorisent les entités plafonnées à acheter ou à vendre des droits d’émission, créant ainsi un marché du carbone. Les entreprises les plus efficaces – celles qui parviennent à réduire leurs émissions en deçà du plafond fixé par le gouvernement – peuvent vendre leur excès d’allocations aux entreprises qui estiment plus économique d’acheter des droits d’émission plutôt que d’investir dans des systèmes de réduction d’émission. Le marché fixe donc, pour l’essentiel, le prix du carbone.

Programmes provinciaux de tarification du carbone

Lorsque Justin Trudeau devient premier ministre en novembre 2015, trois provinces ont déjà mis en place une forme ou une autre de tarification du carbone et une quatrième, l’Ontario, est en passe de mettre en œuvre un plan. Le premier ministre déclare que toute tarification nationale du carbone tiendra systématique compte des plans provinciaux existant.

En mars 2007, l’Alberta a mis en œuvre une réglementation des émissions visant les grosses opérations industrielles telles que les usines d’exploitation des sables pétrolifères. L’Alberta fixe à l’époque des limites pour les émissions de gaz à effet de serre par les installations industrielles et facture celles-ci 15 dollars la tonne de dioxyde de carbone (CO2) émise au-dessus du plafond fixé. En novembre 2015, le gouvernement néodémocrate (NPD) de l’Alberta introduit un plan de taxation du carbone plus agressif, avec une taxe de 20 dollars la tonne en 2017 qui grimpera jusqu’à 30 dollars la tonne en 2018.

En 2008, la Colombie-Britannique introduit la première taxe généralisée sur le carbone en Amérique du Nord. Dans un premier temps fixée à 10 dollars la tonne de CO2 émise, elle passe plus tard à 30 dollars et reste à ce niveau depuis 2012. Les fonds ainsi levés par le gouvernement provincial sont utilisés pour réduire d’autres taxes. Cette taxe carbone est donc qualifiée de neutre sur le plan des recettes fiscales puisque le gouvernement n’engrange aucun revenu supplémentaire une fois prises en compte les réductions de taxes.

Après avoir imposé une taxe modeste aux utilisateurs de combustibles à partir de 2007, le Québec lance un programme de plafonnement et d’échange en 2013. Dans le cadre de ce programme, le Québec et la Californie se rejoignent à l’intérieur d’un « marché du carbone » qui permet aux industriels des deux entités administratives d’acheter et de vendre les « allocations » qui leur ont été attribuées. Le prix minimum de ces allocations est de 13,56 dollars canadiens la tonne en 2017 et ce prix augmente chaque année.

Au début de l’année 2016, le gouvernement de l’Ontario annonce qu’il mettra en œuvre son propre plan de plafonnement et d’échange en 2017. La Province devrait rejoindre en 2018 le marché mis en place par le Québec et la Californie, le seul marché de plafonnement et d’échange généralisés d’Amérique du Nord.

Élections de 2015 etConférence sur les changements climatiques de Paris

Juste avant la campagne pour les élections fédérales de 2015, le chef libéral Justin Trudeau promet de travailler avec les provinces sur l’adoption d’un plan national de tarification du carbone qui permettra à celles-ci d’imposer leur propre système à condition qu’il respecte les normes fédérales. Les néodémocrates accusent alors les libéraux de s’en remettre aux provinces et de n’avoir aucun plan réel pour la tarification du carbone. Le NPD propose un plan de plafonnement et d’échange national. Les conservateurs brandissent la menace d’une « taxe tueuse d’emplois » et promettent de mettre en œuvre un arsenal législatif sur les émissions industrielles, telles que celles des usines d’exploitation des sables pétrolifères, dont l’application est retardée depuis longtemps.

Les élections se tiennent juste six semaines avant le Conférence sur les changements climatiques de Paris. On espère fortement que le futur accord de Paris permettra de réduire les émissions au niveau planétaire et de limiter ainsi l’augmentation de la température moyenne de la planète à 2 °C. Après avoir gagné les élections et être devenu premier ministre, Trudeau se présente à Paris en décembre en annonçant un changement de cap radical pour le Canada. Il promet de mettre en œuvre un leadership qu’il dit avoir été absent tout au long du mandat de son prédécesseur conservateur, Stephen Harper.

Trudeau se fait accompagner par plusieurs premiers ministres provinciaux clés lors du discours qu’il prononce à l’ouverture du Conférence de Paris, notamment Christy Clark pour la Colombie-Britannique, Rachel Notley pour l’Alberta, Brad Wall pour la Saskatchewan, Kathleen Wynne pour l’Ontario et Philippe Couillard pour le Québec. Le Conférence de Paris se conclut par la signature d’une entente internationale prévoyant que chaque nation s’engage individuellement à réduire ses émissions de gaz à effet de serre. Le Canada promet ainsi de réduire ses émissions de 30 % d’ici 2030 par rapport à leur niveau de 2005.

Déclaration de Vancouver

Trois mois après le Conférence de Paris, Trudeau invite les premiers ministres provinciaux à Vancouver. Un large accord se dégage de cette réunion sur la nécessité d’établir une stratégie nationale pour que le Canada puisse atteindre ses objectifs de réduction d’émissions d’ici 2030. Dans la déclaration de Vancouver, les premiers ministres s’engagent à « Assurer une transitionvers une économie sobre en carbone en adoptant une vaste gamme de mesures appropriées au pays, notamment à l'aide de mécanismes d'instauration d'un prix sur le carbone adaptés aux circonstances de chaque province et de chaque territoire ».

Certains premiers ministres provinciaux précisent néanmoins qu’ils ne se sont jamais engagés à adopter une quelconque tarification du carbone dans leur propre province. Brad Wall, de la Saskatchewan, et Stephen McNeil, de la Nouvelle-Écosse, font valoir qu’ils ont en place d’autres mesures qui permettent de répercuter efficacement le coût du carbone sur leur système de distribution de l’électricité. Ils déclarent ne pas être prêts à accepter une tarification générale du carbone qui couvrirait également l’essence et les combustibles de chauffage domestiques.

Débat national sur le prix du carbone

À Vancouver, les premiers ministres décident que les gouvernements doivent mettre en place des groupes de travail pour élaborer des ententes dans quatre domaines clés de la politique relative aux changements climatiques : tarification du carbone; autres mesures de réduction des émissions; développement et adoption de technologies propres et prestation d’une aide aux collectivités pour leur permettre de s’adapter aux impacts des changements climatiques. L’insistance qu’a mise le gouvernement à exiger de toutes les provinces et de tous les territoires qu’ils doivent se préparer à une tarification générale du carbone a déclenché des débats politiques passionnés.

Les populations des provinces de l’Ouest et de Terre-Neuve-et-Labrador souffrent d’une large baisse des prix du pétrole qui fait monter le taux de chômage. L’Alberta et la Saskatchewan, en particulier, arrivent en tête des provinces en matière d’émission de gaz à effet de serre par personne, à cause de la présence des installations de production gazières et pétrolières, mais aussi d’une forte dépendance à l’égard de l’électricité produite à partir du charbon. Regroupés derrière le premier ministre de la Saskatchewan Brad Wall et la chef par intérim du Parti conservateur fédéral Rona Ambrose, les politiciens conservateurs soutiennent que la tarification du carbone infligerait un handicap supplémentaire aux économies de l’Ouest déjà affaiblies.

Trudeau et la première ministre de l’Alberta, Rachel Notley, déclarent de leur côté que la tarification du carbone est un ingrédient essentiel de toute stratégie climatique crédible. Selon eux, les gouvernements doivent adopter des politiques agressives en matière de climat, d’une part pour que le Canada assume sa part des efforts déployés au niveau international pour relever le défi et d’autre part pour gagner le soutien du public en ce qui concerne le développement continu du secteur des sables pétrolifères, un important émetteur de gaz à effet de serre.

Pan national de Trudeau

En octobre 2016, malgré l’opposition continue de quelques provinces, Trudeau annonce devant la Chambre des communes le plan du gouvernement fédéral pour la tarification du carbone. Toutes les provinces et tous les territoires devront avoir mis en place un plan de tarification du carbone avant le début du mois de janvier 2018, que ce soit sous la forme d’une taxe ou d’un système de plafonnement et d’échange. Pour ceux qui utiliseront la taxe, celle-ci devra s’élever au minimum à 10 dollars la tonne au début, puis augmenter graduellement de 10 dollars tous les ans jusqu’à atteindre 50 dollars la tonne en 2022. Les provinces qui optent pour un système de plafonnement et d’échange doivent abaisser suffisamment leur plafond avec le temps pour permettre au Canada d’atteindre ses objectifs d’émission de gaz à effet de serre en 2030.

Si une province refuse d’adopter une tarification du carbone ou si son plan est insuffisant, Ottawa lui imposera sa propre taxe. Trudeau promet cependant de reverser les revenus d’une éventuelle taxe fédérale au gouvernement provincial concerné qui pourra utiliser les fonds à sa seule discrétion.

Brad Wall, premier ministre de la Saskatchewan, et Stephen McNeil, de la Nouvelle-Écosse, sont une nouvelle fois les premiers ministres provinciaux qui s’opposent le plus vigoureusement au plan. Brad Wall explique que les agriculteurs et les industriels du pétrole et du gaz dans sa province seraient sévèrement touchés. Stephen McNeil fait de son côté valoir que les Néo-Écossais n’ont pas d’autre choix que de rouler sur de longues distances et qu’ils ne devraient pas être pénalisés par une taxe supplémentaire sur l’essence. Six semaines plus tard, il parvient néanmoins à un compromis avec le gouvernement fédéral consistant à imposer un système de plafonnement et d’échange sur les distributeurs de combustible dans sa province, mais pas sur les acteurs du secteur de la production d’électricité pour lequel la province a d’ores et déjà mis en place un ambitieux plan de réduction des émissions.

En décembre, Trudeau rencontre une nouvelle fois les premiers ministres provinciaux et présente le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques, qui inclut son plan national de tarification du carbone. Tout comme Brad Wall, le premier ministre du Manitoba, Brian Pallister refuse de le signer. Brian Pallister avait auparavant annoncé que le Manitoba allait adopter son propre plan de tarification du carbone, mais il n’est pas clair que ce plan respectera les exigences fédérales. Après la réunion, le premier ministre du Manitoba explique son refus de signer l’accord sur le climat en invoquant la dispute concernant les transferts fédéraux au titre des soins de santé et sa demande d’une augmentation de ces fonds à Ottawa.

Après l’accord, les trois autres provinces de l’Atlantique – le Nouveau-Brunswick, l’Île-du-Prince-Édouard et Terre-Neuve-et-Labrador – s’engagent à mettre en place un plan de tarification du carbone d’ici au 1er janvier 2018.

Le camp des opposants se renforce en novembre avec l’arrivée de Donald Trump au poste de président des États-Unis. M. Trump exprime en effet son scepticisme à l’égard du besoin de mettre en place une politique agressive en matière de changements climatiques, alors que sa rivale politique, Hillary Clinton, réclamait des mesures radicales. Les critiques de la tarification du carbone craignent aujourd’hui que la compétitivité économique du Canada soit amoindrie si le pays impose des coûts environnementaux plus élevés aux industriels tandis que notre partenaire américain ne fait rien en ce sens. Le gouvernement Trudeau défend néanmoins sa politique, expliquant que le coût de la transition vers une économie faiblement carbonée portera ses fruits sur le long terme, lorsque les effets des changements climatiques deviendront de plus en plus apparents.

Impacts de la tarification du carbone

L’entrée du Canada dans le domaine de la tarification du carbone relève de l’expérimentation économique et environnementale. Aucun pays ne possède une véritable expérience en matière de taxe carbone, et le système de plafonnement et d’échange mis en place par l’Union européenne a souffert de plusieurs défauts de conception.

Les partisans du système de plafonnement et d’échange font valoir que cette approche est préférable parce qu’elle vise directement les niveaux d’émission par l’intermédiaire du plafond, qui peut être abaissé avec le temps. Comme on l’a vu en Europe, il est cependant possible qu’un gouvernement succombe à la pression politique et distribue trop de permis d’émission, risquant ainsi de ne pas respecter son propre plafond.

Les partisans de la taxe carbone s’appuient sur un truisme classique applicable à toute économie de marché : l’augmentation du prix d’un produit – ici, le prix des combustibles fossiles qui émettent des gaz à effet de serre – s’accompagne d’une réduction de sa consommation. Mais le niveau de taxe nécessaire pour obtenir la réduction désirée des émissions reste toutefois difficile à préciser. Les économistes qui étudient la question suggèrent que pour atteindre les objectifs du Canada en matière de gaz à effet de serre d’ici 2030, la taxe carbone devra passer de 50 dollars la tonne en 2022 à 125 dollars la tonne en 2030, soit 28 centimes par litre d’essence. Les gouvernements fédéral et provinciaux ne prévoient cependant pas de s’appuyer exclusivement sur la tarification du carbone pour atteindre les objectifs fixés en matière de gaz à effet de serre. Les gouvernements, à tous les niveaux, planifient en effet toute une série de mesures réglementaires et de subventions pour encourager une meilleure conservation de l’énergie et le remplacement des combustibles fossiles par des sources d’énergie faiblement carbonées.

Les impacts économiques de la tarification du carbone restent en fait très controversés. Une étude effectuée en 2016 par la Banque mondiale conclut que l’adoption d’une tarification du carbone n’aurait que peu d’impact sur les activités économiques ou la compétitivité de la région concernée. Les auteurs mettent cependant en garde que les impacts augmentent avec le prix attaché au carbone. Une étude de la taxe carbone mise en place en Colombie-Britannique suggère que cette taxe provinciale sans incidence sur les recettes a permis de diminuer les émissions sans endommager l’économie. La Colombie-Britannique a cependant gelé sa taxe à 30 dollars la tonne et quelques indicateurs montrent que certaines industries – par exemple les raffineries et les producteurs de ciment – ont été affectées par cette taxe.

Les gouvernements de l’Alberta, de l’Ontario et du Québec ont cherché à amoindrir les impacts de la taxe sur les grandes industries avides d’énergie pour éviter de les surcharger financièrement au point de les forcer à relocaliser leur production à l’extérieur de leur province d’accueil. Plusieurs groupes industriels canadiens craignent de leur côté que l’économie souffre avec la mise en place de la tarification du carbone par les gouvernements locaux alors que le gouvernement américain évolue dans la direction opposée. Le président Donald Trump, qui a pris ses fonctions en janvier 2017, souhaite en effet éliminer la réglementation fédérale en matière de changements climatiques de manière à alléger les charges des entreprises. De nombreux États américains continuent cependant de mettre en œuvre leur propre plan, en particulier pour ce qui est des efforts déployés pour utiliser plus d’énergies renouvelables.

Trudeau a rejeté les demandes de ralentissement de la mise en œuvre des politiques climatiques présentées en réponse au programme de Trump favorable aux entreprises. Il explique que les preuves de l’existence de perturbations climatiques devenant de plus en plus solides, tous les pays devront passer à des procédés de production d’énergie à faibles émissions de carbone. Les pays qui s’engagent aujourd’hui dans cette direction seront selon lui les mieux préparés pour l’avenir.