Au Canada, les programmes gouvernementaux à l’intention des Autochtones sont mis en œuvre par le gouvernement fédéral et certains territoires et provinces. Historiquement, le gouvernement du Canada ne se reconnaît des responsabilités et des obligations qu’envers les membres inscrits des Premières Nations (voir Indien), refusant de reconnaître en tant que peuples dotés de droits spéciaux les Inuits, les Métis et les personnes sans statut autochtone. On laisse aux gouvernements provinciaux et territoriaux le soin de pourvoir aux besoins de ces derniers par les divers programmes qu’ils instaurent de temps à autre. En 1970, le gouvernement fédéral commence finalement à financer les organisations de développement politique et culturel des Métis et des Indiens non inscrits, mais les programmes économiques, sociaux et de santé sont ou bien mis sur pied par les provinces ou demeurent inexistants.

Introduction

Depuis 1876, la Loi sur les Indiens est le principal texte législatif sur lequel se fonde le gouvernement pour déterminer les critères de son administration des Autochtones et de leurs territoires, surtout en ce qui a trait aux Premières Nations. Du XIXe siècle jusqu’au milieu du XXe siècle, les objectifs de la politique canadienne relative aux Indiens sont doubles et contradictoires : protéger les Indiens contre la société européenne, tout en les assimilant à celle-ci. Le gouvernement poursuit ces objectifs au moyen d’un programme de contrôle administratif très sévère qui, dès les années 1960, soulève l’indignation du public. On retrouve ces objectifs dans des programmes politiques, économiques et culturels qui visent à détruire les bases traditionnelles du mode de vie des Autochtones et à les remplacer par des valeurs anglo-canadiennes. L’émancipation (perte du statut légal d’Indien) de milliers d’Autochtones entre 1876 et 1974 fait partie intégrante de cette démarche du gouvernement. Cette émancipation, ainsi que le refus de reconnaître le caractère autochtone des Métis et leurs droits, a pour effet d’abandonner la population autochtone aux aléas de l’assimilation.

Depuis le début des années 1950, on assiste, dans la pratique, à un important changement d’orientation des politiques et des programmes fédéraux : les cultures autochtones jouissent de la liberté d’expression; leurs organisations politiques sont reconnues et subventionnées; des bandes autochtones et des organisations inuites se voient confier la responsabilité d’administrer certains programmes gouvernementaux; les pensionnats et les enseignants missionnaires font place à un système mixte d’écoles fédérales et provinciales dirigées par des Autochtones et des Inuits et subventionnées par Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC); le rôle paternaliste des agents et des bureaucrates autochtones prend une tournure plus technique et professionnelle.

Le gouvernement fédéral tente de transformer sa politique relative aux Autochtones, jusque-là surtout caractérisée par l’assimilation, en une politique axée sur l’autodétermination. En 1982, deux clauses sont ajoutées à la Constitution, lesquelles reconnaissent les Indiens en tant que membres des Premières Nations et accordent aux Inuits et aux Métis des droits ancestraux et issus de traités existants. Trois ans plus tard, la modification de la Loi sur les Indiens permet de rétablir dans leurs droits les personnes ayant involontairement perdu leur statut d’Indien, tel qu’il est défini dans la loi. La majorité des personnes touchées sont les femmes qui avaient perdu leur statut en épousant un homme non inscrit. (Voir aussi Questions relatives aux femmes autochtones).

Outre les programmes fédéraux destinés à tous les Canadiens (allocations familiales, sécurité de la vieillesse, assurance emploi), les Indiens inscrits reçoivent aussi une exemption d’impôts sur les revenus gagnés dans la réserve; les soins médicaux non inclus dans le programme universel d’assurance-santé des provinces (dont les soins dentaires); une exemption partielle de taxes de vente fédérales et provinciales; des logements subventionnés; et une aide aux étudiants du niveau postsecondaire. L’aide fédérale aux collectivités des réserves indiennes touche, notamment, l’éducation, la santé, l’aide sociale et les services sociaux, le logement, les infrastructures communautaires, la culture, l’administration locale de la bande et le développement économique.

En 2011, les bandes des Premières Nations et les autres institutions autochtones gèrent plus de 80 % des budgets établis pour ces programmes, ce qui vient confirmer la tendance générale à l’autodétermination autochtone, plutôt qu’au paternalisme fédéral d’autrefois. Les soins de santé en sont un bon exemple. À partir de 1945, le ministère de la Santé nationale et du Bien-être social fournit des services de santé publique aux bandes indiennes, puis, après 1962, c’est la Direction générale des services médicaux de Santé Canada qui en assume la responsabilité. En 2000, les services médicaux adoptent le nouveau nom de Direction générale de la santé des Premières Nations et des Inuits. De plus en plus, ce sont les comités de santé des bandes qui administrent les programmes de santé publique, la liaison avec les travailleurs de la santé et le travail des infirmières de la santé publique.

Selon le rapport final de 1996 de la Commission royale sur les peuples autochtones (CRPA), les fonds affectés par le gouvernement fédéral aux programmes autochtones totalisent 1,65 milliard de dollars pour l’exercice financier 1981-1982, total estimé à 6,2 milliards de dollars 14 ans plus tard (1995-1996). Pendant la décennie qui sépare l’exercice 1981-1982 de l’exercice 1991-1992, ces dépenses augmentent, leur part du budget fédéral global passant de 2,9 % à 3,7 %. La part de l’aide fédérale aux programmes autochtones, représentant 3,7 % des dépenses totales du gouvernement en 1991-1992, représente 4,9 % en 1995-1996.

La CRPA attribue principalement cette hausse à des « besoins grandissants de services de base comme l’éducation, la santé et l’assistance sociale au sein d’une population économiquement dépendante qui ne cesse de s’accroître ». Au chapitre de la prestation de services de base apparentés à ceux des provinces à une population toujours croissante dans les réserves – éducation, services sociaux, infrastructures communautaires, administration de bande –, le rapport de rendement annuel 1995-1996 d’Affaires autochtones et Développement du Nord Canada met en évidence une portion de 80 % du budget réservée aux programmes.

Plusieurs années plus tard, le Rapport ministériel sur le rendement d’AADNC fait état, pour l’exercice financier 2013-2014, de dépenses de l’ordre de 8 milliards de dollars. AADNC a pour mandat de soutenir les peuples autochtones et du Nord « dans leurs efforts visant à améliorer le bien-être social et la prospérité économique, à favoriser le développement de collectivités en santé et plus durables et à permettre à ces dernières de participer pleinement au développement social, économique et politique du Canada ». Le rapport de rendement 2013-2014 s’appuie sur quatre « résultats stratégiques », soit le gouvernement, les gens, les terres et l’économie et le Nord.

Le gouvernement

Cette catégorie prévoit des dépenses d’environ 1,7 milliard de dollars pour le soutien et le renforcement de la capacité des gouvernements des Premières Nations, ainsi que pour la négociation et la mise en œuvre de revendications territoriales et de traités modernes. De cette somme, 484 millions de dollars sont consacrés, notamment, au soutien à la mise en place de la gouvernance, ainsi que d’instances, de processus et de mécanismes connexes (par exemple, l’autorité législative et le processus électoral). On consacre 485 millions de dollars à la négociation de l’autonomie gouvernementale et d’autres ententes, de même qu’à la résolution des revendications territoriales et d’autres différends historiques. En outre, une somme de 715 millions de dollars est allouée à la « gestion des traités », ce qui englobe par exemple la mise en œuvre des conditions des traités modernes.

Les gens

En 2013-2014, cette catégorie englobe des dépenses d’environ 4,1 milliards de dollars en éducation, en développement social et en « affaires individuelles »; on en alloue également une portion au processus de résolution et de réconciliation associé aux pensionnats.

En 2013-2014, le montant consacré à l’enseignement primaire et secondaire totalise 1,4 milliard de dollars. Affaires autochtones (AADNC) soutient que son mandat consiste à fournir aux élèves qui vivent dans les réserves des services éducatifs comparables à ceux fournis dans la province où se trouve leur réserve, et que les fonds sont utilisés pour verser un salaire aux enseignants et financer les services d’enseignement dispensés dans les écoles administrées par les bandes, ainsi que dans les sept écoles fédérales. Une autre somme de 341 millions de dollars est consacrée à « l’amélioration de l’accès et au soutien de la réussite des étudiants admissibles des Premières Nations et des communautés inuites qui poursuivent des études postsecondaires ». Les dépenses totales pour 2013-2014 s’élèvent à 1,8 milliard de dollars, comparativement à 1,1 milliard de dollars en 1995-1996.

En 2013-2014, AADNC rapporte des dépenses de 1,7 milliard de dollars en « développement social », ce qui englobe l’aide au revenu et les services à l’enfance et à la famille. La gestion des affaires individuelles (par exemple, le versement des annuités prévues dans les traités) totalise quant à elle 34 millions de dollars, tandis que la résolution des questions des pensionnats (y compris certaines sommes versées aux survivants et le financement d’événements commémoratifs) s’élève à 574 millions de dollars.

Les terres et l’économie

La stratégie « Terres et développement économique » prévoit des dépenses d’environ 1,4 milliard de dollars dans quatre catégories, soit les infrastructures communautaires, l’administration fédérale des terres des réserves, le développement économique autochtone et la participation des Autochtones vivant en milieu urbain.

Globalement, AADNC consacre en 2013-2014 environ un milliard de dollars aux infrastructures communautaires – notamment pour la mise en place d’installations scolaires et communautaires, le logement, la construction de routes et de ponts et la prestation de services de distribution d’eau, de gestion des eaux usées et d’électricité. En ce qui a trait au logement, AADNC finance la construction de maisons dans les réserves et l’achat de maisons à l’extérieur des réserves. La Société canadienne d’hypothèques et de logement (SCHL) finance elle aussi le logement dans les réserves. Dans le cadre de ses programmes de logement et de réhabilitation visant les Autochtones en milieu rural, la SCHL offre un soutien financier à des sociétés de logement à but non lucratif formées par des bandes autochtones, des conseils tribaux et des organismes gérés par les Métis, les Autochtones non inscrits et les Inuits. En 1994-1995, AADNC et la SCHL soutiennent financièrement le logement autochtone en versant, respectivement, 245 et 103 millions de dollars, pour un total de 348 millions de dollars. En 2013-2014, le niveau de financement du gouvernement fédéral, par l’entremise d’AADNC et de la SCHL, s’élève en moyenne à 300 millions de dollars par année, somme destinée à la « mise à disposition de logements sécuritaires et abordables aux Autochtones vivant dans les réserves du Canada ».

L’administration fédérale des terres des réserves, laquelle englobe la gestion environnementale, l’expansion des réserves et la création de nouvelles réserves, exige en 2013-2014 des dépenses de l’ordre de 133 millions de dollars.

Toujours en 2013-2014, AADNC consacre une somme de 225 millions de dollars à différentes initiatives de développement économique visant des objectifs multiples : renforcement de l’esprit d’entreprise autochtone, investissement dans le « capital humain » autochtone, développement des richesses autochtones (gestion des ressources pétrolières et gazières, par exemple).

Le Nord

On alloue à la catégorie « Le Nord » des fonds de 422 millions de dollars, pour trois types de programmes différents : gouvernance et gens du Nord; sciences et technologie du Nord; gestion des terres, des ressources et de l’environnement du Nord.

La question de la salubrité alimentaire dans le Nord est gérée par les membres de la communauté, Autochtones et non-Autochtones. En novembre 2014, Michael Ferguson, vérificateur général du Canada, publie un rapport sur Nutrition Nord Canada, programme remplaçant la subvention accordée pour le transport par le programme Aliments-poste en 2011. Mettant en lumière le fait qu’il ne dispose d’aucun mécanisme de vérification de la distribution réelle des subventions aux consommateurs (sous forme de prix réduits), ce rapport suscite certaines critiques quant au programme Nutrition Nord Canada. En outre, on découvre que les fonds sont dans certains cas distribués de façon inégale; en effet, jusque-là, on déterminait les besoins par le seul usage antérieur du programme Aliments-poste, et non en fonction du statut actuel des personnes. Le vérificateur général émet une série de recommandations qui seront toutes acceptées – et considérées comme nécessaires – par Affaires autochtones et Développement du Nord Canada.

Soutien culturel et urbain

En 2013-2014, on alloue une somme additionnelle d’environ 376 millions de dollars à certaines stratégies destinées aux Autochtones vivant en milieu urbain, y compris les Métis et les Autochtones non inscrits.

Par le passé, Patrimoine canadien participait au financement de programmes de développement culturel, de centres culturels exploités par les Autochtones, d’associations de femmes autochtones et de projets autochtones axés sur les arts et la culture, ainsi que d’un réseau de Centres d’amitié offrant un soutien culturel et des services sociaux et d’information aux Autochtones vivant en milieu urbain. En 2012, on transfère de Patrimoine canadien les programmes suivants : le Programme des centres d’amitié autochtones, Connexions culturelles pour la jeunesse autochtone et Jeunesse Canada au travail pour les jeunes Autochtones en milieu urbain. On combine ces programmes pour mettre sur pied le nouveau programme de participation des Autochtones en milieu urbain, pour lequel AADNC dépense environ 52 millions de dollars en 2013-2014.

On détermine en grande partie les programmes et services à fournir à la population autochtone, ainsi que les niveaux de financement nécessaires, en fonction de l’agenda politique et économique général du gouvernement fédéral. Les priorités et les besoins des Autochtones, malgré leur importance, n’ont qu’une influence secondaire sur l’élaboration des politiques et des programmes. De plus en plus, les Autochtones réclament le droit de concevoir et de mettre en œuvre leurs propres programmes afin de pouvoir mieux répondre aux besoins réels.