La Commission royale sur les peuples autochtones est une Commission royale d’enquête qui a été mise sur pied en 1991 après la crise d’Oka. Le rapport de la Commission, qui synthétise les résultats de vastes travaux de recherche et de consultation communautaire, dresse un tableau général des relations historiques et contemporaines entre les peuples autochtones et non autochtones du Canada. Le rapport introduit plusieurs recommandations dont la majorité ne seront jamais appliquées. Il reste cependant un document important pour l’étude des peuples autochtones au Canada grâce à sa portée et à la profondeur des travaux de recherche discutés.

Création et membres de la Commission

La Commission royale sur les peuples autochtones a été créée au cours de l’été 1990, après la crise d’Oka, dans le cadre d’une série d’initiatives du gouvernement fédéral visant à apporter une réponse aux problèmes mis en avant durant la crise. Le cadre de référence (le mandat) de la Commission a été élaboré à la suite des consultations dirigées par l’ancien juge en chef Brian Dickson auprès des groupes autochtones nationaux et régionaux, de plusieurs leaders autochtones dans divers domaines, d’hommes politiques fédéraux et provinciaux, ainsi que divers experts de la question autochtone. Après réception du rapport du juge Brian Dickson, le gouvernement fédéral décrète la formation d’une commission le 26 août 1991. Celle-ci a pour mandat d’étudier l’évolution des relations entre les peuples autochtones, le gouvernement du Canada et la société canadienne dans son ensemble. Le juge Brian Dickson identifie 16 points nécessitant une attention spéciale. Conformément à sa recommandation, quatre commissaires sur les sept nommés sont d’origine autochtone et trois ne sont pas autochtones. Georges Erasmus, ancien chef national de l’Assemblée des Premières nations, et le juge René Dussault de la Cour d’appel du Québec agissent comme coprésidents.

Parmi les autres membres de la Commission, on peut citer Viola Robinson, ancienne présidente du Conseil national des Autochtones du Canada (aujourd’hui le Congrès des Peuples Autochtones), Mary Sillett, ancienne présidente de l’Association nationale des femmes inuites de Paukuutit et vice-présidente d’Inuit Tapirisat Canada, Paul Chartrand, avocat métis et directeur du département des Études amérindiennes de l’Université du Manitoba, Bertha Wilson, ancienne juge de la Cour suprême du Canada et Allan Blakeney, ex-premier ministre de la Saskatchewan. M. Blakeney, qui démissionne en avril 1993, est remplacé par le professeur Peter Meekison, politicologue de l’Université de l’Alberta et ancien sous-ministre des Affaires fédérales et intergouvernementales de l’Alberta.

Mandat et consultations

Le vaste mandat de Commission est transcrit dans un programme de recherche étendu et complexe. Des consultations concernant l’élaboration du plan de recherche sont menées avec plusieurs groupes autochtones. Le plan de recherche intégré, publié en 1993, se fonde sur quatre grands thèmes : gouvernance, territoire et économie, société et culture, et le Nord. Ces thèmes sont abordés sous quatre angles différents : l’histoire, les femmes, les jeunes et les perspectives urbaines. La coordination de la recherche relève de deux codirecteurs. La Commission visite plusieurs communautés autochtones dans tout le Canada et entend les mémoires de plus de 2 000 personnes au cours des audiences publiques. Elle commande aussi plus de 350 rapports de recherche.

Le rapport et ses recommandations

Le rapport est diffusé le 21 novembre 1996, à l’issue d’une cérémonie spéciale tenue à Hull (Québec). Il comprend cinq volumes : Volume 1 – Un passé, un avenir; Volume 2 – Une relation à redéfinir (2 parties); Volume 3 – Vers un ressourcement; Volume 4 – Perspectives et réalités; et Volume 5 – Vingt ans d’action soutenue pour le renouveau.

La principale conclusion du rapport est la nécessité d’une restructuration complète des relations entre les peuples autochtones et les peuples non autochtones du Canada. Parmi les recommandations plus générales, on note la proposition de promulguer une nouvelle Proclamation royale, ce qui exigerait du gouvernement qu’il s’engage à respecter une série de nouveaux principes d’éthique visant à protéger la relation entre les peuples autochtones et l’État. Cette nouvelle relation permettrait de reconnaître et de respecter la culture des peuples autochtones, leurs valeurs, leurs origines et leur droit à l’autodétermination. La mise en œuvre d’un grand nombre des recommandations préconisées par la Commission royale aurait nécessité une modification de la Constitution.

Gouvernance autochtone

Quant au thème portant sur la gouvernance autochtone, la Commission a examiné divers modèles d’autodétermination et d’autonomie gouvernementale ainsi que les enjeux connexes concernant la compétence pour chacun des trois groupes autochtones (Premières nations, Inuit et Métis), y compris ceux qui vivent dans les centres urbains. Elle conclut que les gouvernements autochtones de demain devraient concentrer leurs efforts sur les nations autochtones plutôt que sur des communautés individuelles. Elle estime que sur l’ensemble du Canada, entre 60 et 80 nations autochtones pourraient être candidates à l’autonomie gouvernementale. La Commission propose en outre l’établissement d’un parlement autochtone où siégeraient des représentants autochtones qui conseilleraient le Parlement sur les questions touchant ces peuples.

Territoire et économie

Les recommandations relatives au thème « Territoire et économie » soulignent l’importance de donner aux peuples autochtones des terres et des ressources adéquates, ainsi que le besoin d’accroître de façon significative le territoire des Premières nations dans le Sud du Canada. Une des recommandations vise à créer un tribunal indépendant chargé des questions relatives aux territoires et aux traités pour assurer la supervision des négociations entre les gouvernements fédéral, provinciaux et autochtones sur les questions territoriales. Les gouvernements autochtones sont encouragés à créer des institutions économiques qui reflètent les valeurs culturelles et doivent pouvoir répondre de leurs actes, tout en étant à l’abri de toute ingérence politique.

Questions sociales et culturelles

Sous le thème « Société et culture », la Commission propose notamment l’adoption de stratégies en matière de santé et de guérison, l’établissement d’une université internationale pour les peuples autochtones, l’instauration de programmes d’information du public visant à promouvoir une plus grande sensibilisation aux réalités culturelles autochtones chez les non-Autochtones.

Les conclusions et recommandations de la Commission concernant « le Nord » sont axées sur le besoin d’offrir aux peuples autochtones la possibilité de participer au développement politique et culturel en cours. (Voir Nunavut et Le Nunavut et la Confédération.)

La Commission recommande également diverses actions immédiates, comme la tenue d’une conférence des premiers ministres dans les six mois suivant la parution du rapport et une augmentation majeure des dépenses consacrées aux programmes autochtones, dont le budget atteindra1,5 à 2 milliards de dollars par année sur une période de 15 ans, afin de répondre aux besoins les plus pressants en matière de santé, d’éducation, d’emploi et de logement. La Commission propose qu’un nouveau ministère fédéral des Relations autochtones soit créé pour aider les groupes autochtones à opérer la transition vers l’autonomie gouvernementale et souhaite le maintien en place d’un ministère des Programmes indiens et inuits afin d’assurer les services usuels aux communautés qui ne sont pas prêtes à effectuer ces changements.

Réponse du gouvernement et répercussions

Après la publication du rapport, le gouvernement fédéral s’engage à l’étudier, y compris les recommandations proposées. Le gouvernement fédéral ne convoque cependant pas une conférence des premiers ministres dans les six mois qui suivent la publication du rapport, comme l’a pourtant recommandé la Commission. Au lieu de ça, il opte pour la publication d’un long document d’information dans lequel il décrit les objectifs atteints depuis 1993. Lorsque le gouvernement fédéral répond officiellement à la Commission le 7 janvier 1998, il fait état de sa préférence pour des approches non constitutionnelles dans le traitement de plusieurs enjeux mentionnés dans le rapport. Dans sa réponse, le gouvernement fédéral expose ses quatre objectifs : le renouvellement des partenariats, le renforcement de la gouvernance autochtone, la mise en place d’une nouvelle relation fiscale et la prestation d’un soutien assurant la solidité des communautés, des peuples et des économies. Le gouvernement fédéral publie une déclaration de réconciliation dans laquelle il exprime son profond regret pour les erreurs commises dans le passé et sa volonté de tirer les leçons de cette expérience. Cette déclaration est accompagnée d’un engagement à verser 350 millions de dollars pour le soutien aux services de guérison communautaires, en particulier ceux qui traitent les victimes des abus perpétrés dans les pensionnats. Les gouvernements provinciaux n’articulent aucune réponse détaillée, considérant que le rapport est l’aboutissement d’une initiative purement fédérale.

Les gouvernements fédéral et provinciaux reconnaissent l’utilité des initiatives concrètes conçues pour résoudre les problèmes d’ordre social ou économique et se disent prêts à les soutenir, mais ils n’ont démontré qu’un faible intérêt pour les discussions portant sur les aspects constitutionnels des enjeux touchant les peuples et les communautés autochtones. Le rapport de la Commission royale sur les peuples autochtones offre une perspective autochtone sur l’histoire du Canada et sur le rôle que les peuples autochtones canadiens devraient être amenés à jouer dans la société contemporaine. La portée des recommandations formulées dépasse de loin celle envisagée par n’importe quelle autre Commission royale, y compris les grandes commissions telles que la Commission royale d’enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme et la Commission royale sur l’union économique et les perspectives de développement du Canada. Les difficultés liées à une modification de la constitution ou la simple réticence à envisager de tels changements font qu’à long terme, ce rapport restera essentiellement la synthèse d’un important travail de recherche plutôt qu’un véritable plan directeur facilitant le changement.