L’Assemblée des Premières Nations (APN) est une organisation politique qui représente environ 900 000 citoyens des Premières Nations au Canada. L’APN défend les intérêts des Premières Nations dans le cadre d’enjeux tels que les traités, les droits des Autochtones et les terres et ressources. Lors des Assemblées des chefs de l’APN, qui ont lieu au moins deux fois par an, les chefs de chaque Première Nation adoptent des résolutions pour orienter le travail de l’organisation. Plus de 600 Premières Nations sont présentes au Canada.

Organisation

L’Assemblée des Premières Nations (APN) est dirigée par un chef national, qui est élu pour un mandat de trois ans. Le chef est appuyé par un comité exécutif de 10 chefs régionaux élus.

Une assemblée est convoquée chaque année pour déterminer la politique et l’orientation de l’organisation, tandis que la Confédération des nations — composée de représentants de chaque région — se réunit au moins deux fois par an pour examiner les résolutions de l’assemblée et résoudre les problèmes qui surviennent entre les réunions annuelles. Un Conseil des aînés élabore des règles et procédures pour l’assemblée.

Le Secrétariat (également connu sous le nom de Fraternité des Indiens du Canada) est composé de l’exécutif et de tout le personnel administratif, technique et de soutien. L’APN comprend également un Conseil des femmes et un Conseil national des jeunes.

Les représentants de l’APN font pression sur les députés, les ministres et les hauts fonctionnaires du gouvernement pour s’assurer que les positions de l’organisation sont prises en compte dans la formulation des politiques gouvernementales. Différents secrétariats mènent des consultations, élaborent des politiques et soutiennent les Premières Nations dans des domaines tels que l’éducation, la santé, les services d’information, les services sociaux et le développement économique. L’APN reçoit des fonds du gouvernement pour le fonctionnement de ces secrétariats, dans le cadre d’accords de contribution pour des tâches spécifiques. L’obtention d’un financement stable constitue un défi aussi ardu pour l’APN que celui d’obtenir la reconnaissance constitutionnelle de l’autonomie gouvernementale des Premières Nations.

Histoire

En 1982, l’Assemblée des Premières Nations (APN) est créée dans le but de redonner aux chefs l’occasion de donner une voix aux Premières Nations dans l’ensemble du Canada au sein d’une assemblée délibérante. Avant la création de l’organisation, les peuples autochtones du Canada étaient représentés par la Fraternité nationale des Indiens (FNI), au sein de laquelle la représentation des Autochtones se faisait par l’entremise d’organisations provinciales (dont plusieurs étaient établies depuis les années 1920, et un grand nombre étaient fondées sur des traditions politiques datant d’avant les premiers contacts avec les Européens). La FNI avait succédé au Conseil national indien (fondé en 1961; voir : Congrès des peuples autochtones) et représentait les intérêts des Autochtones tout au long des années 1960 et 1970, sous la gouverne des chefs Walter Dieter, George Manuel et Noel Starblanket.

À la fin des années 1970, les Premières Nations redoublent d’ardeur afin d’obtenir le droit à l’autonomie gouvernementale (voir Autonomie gouvernementale des Autochtones). De plus, durant cette période, les communautés des Premières Nations ont besoin d’une représentation directe afin de pouvoir répondre aux propositions constitutionnelles du gouvernement fédéral, y compris le projet de canadianisation de la Constitution. En 1979, des centaines de membres des Premières Nations se réunissent à Londres, en Angleterre, et prennent la décision d’établir une nouvelle organisation et d’empêcher la canadianisation. Des centaines de chefs se réunissent à Ottawa l’année suivante, traçant les grandes lignes de leurs relations avec le Canada et des liens les unissant les uns aux autres dans un manifeste intitulé la Déclaration des Premières Nations (signé en décembre 1980). Lors de l’assemblée générale de la Fraternité nationale des Indiens en 1982, l’Assemblée des Premières Nations est officiellement fondée.

Les chefs déclarent alors que l’Assemblée représente la seule et unique voix des Premières Nations au Canada, et élisent David Ahenakew, ancien président de la Fédération des Indiens de la Saskatchewan, en tant que premier chef national de l’APN. L’APN fait de la Fraternité nationale des Indiens son secrétariat administratif. La FNI demeure la personne légale qui conclut des accords juridiques, allant des ententes en matière de financement avec le gouvernement fédéral aux baux immobiliers. Cela permet à l’APN de maintenir sa qualité d’assemblée délibérante sans être soumise à la même réglementation qu’une organisation gérée en vertu d’une charte accordée par le gouvernement.

Conférences des premiers ministres, 1983-1987

L’objectif principal de l’Assemblée des Premières Nations (APN) est de faire pression pour obtenir la reconnaissance du droit des Premières Nations à l’autonomie gouvernementale dans la Constitution canadienne et d’encourager l’acceptation par le gouvernement et la population de la reconnaissance constitutionnelle existante des droits ancestraux et issus de traités des Autochtones. Quand un groupe de travail parlementaire sur l’autonomie gouvernementale des Premières Nations est créé en 1982 – le Comité spécial de la Chambre des communes sur l’autonomie gouvernementale des Indiens –, l’APN est invitée à nommer un membre d’office non votant pour travailler avec les députés au sein du Comité. L’APN prend également part aux discussions constitutionnelles des années 1980.

À la suite de la Loi constitutionnelle de 1982, on prévoit une série de conférences des premiers ministres (CPM) « pour identifier et définir » les droits ancestraux et issus de traités. L’APN représente les communautés des Premières Nations au CPM de 1983, 1984, 1985 et 1987. Cependant, l’APN éprouve de la difficulté à maintenir une position unifiée face aux positions adoptées par les gouvernements fédéral et provinciaux. Les opinions diffèrent particulièrement entre les Premières Nations qui avaient participé aux traités numérotés et celles dont les droits dépendent de titres ancestraux. En vertu des 11 traités numérotés (signés entre 1871 et 1921), les Premières Nations ont cédé de grandes étendues de terre dans le nord de l’Ontario, les Prairies et des parties de la Colombie-Britannique et des territoires en échange non seulement de montants d’argent mais aussi d’un ensemble complexe d’obligations du gouvernement fédéral, telles que l’établissement de réserves, de rentes et de droits de chasse et de pêche. Ainsi, les nations signataires des traités numérotés ont une relation avec le gouvernement fédéral explicitement fondée sur ces accords, contrairement à de nombreuses autres Premières Nations dont les revendications sont fondées sur le concept plus général des droits ancestraux à une terre ou un territoire (également connus sous le nom de titre aborigène; voir Traités autochtones).

En 1985, les chefs des nations signataires des traités numérotés forment la Prairie Treaty Nations Alliance (Alliance des nations des Prairies assujetties à des traités) afin de faire valoir leur position sur les traités et de veiller à ce que le gouvernement fédéral respecte les droits spécifiques garantis par les traités numérotés. D’autres différences d’opinions apparaissent au sein de l’APN, car durant la période des conférences des premiers ministres, le gouvernement fédéral adopte des modifications à la Loi sur les Indiens en 1985 afin de réintégrer certains anciens membres de bandes autochtones dont l’adhésion avait été retirée, mais pas tous. Cependant, il n’y a aucune augmentation correspondante des territoires autochtones ou du financement des services communautaires, ce qui constitue une préoccupation majeure des Autochtones.

En 1987, la quatrième et dernière conférence constitutionnelle des premiers ministres sur les droits ancestraux prend fin sans accord sur l’autonomie gouvernementale des Premières Nations. Lors de la dernière rencontre, l’APN, le Conseil national des Autochtones du Canada, le Ralliement national des Métis et le Comité inuit sur les affaires nationales présentent une proposition conjointe pour l’autonomie gouvernementale autochtone. Moins d’un mois après la rupture des négociations sur les droits ancestraux, les premiers ministres se réunissent en privé au lac Meech, où ils conviennent de décrire le Québec comme « société distincte » dans la Constitution canadienne. Georges Erasmus, chef national de l’APN, fait partie des nombreux intervenants autochtones qui expriment leur frustration à l’égard de la divergence entre le statut accordé au Québec par les premiers ministres et la rupture des négociations sur l’autonomie gouvernementale autochtone.

Accord de Charlottetown

Au cours des négociations constitutionnelles qui conduisent à l’accord de Charlottetown en 1992, l’Assemblée des Premières Nations (APN), sous la gouverne d’Ovide Mercredi, continue à défendre le principe selon lequel le droit des Autochtones à l’autonomie gouvernementale est « inhérent » et n’a pas été éteint par la loi canadienne (voir Accord de Charlottetown : document). Ce principe est officiellement reconnu dans l’accord, avec quelques restrictions notables. L’accord est défait dans un référendum public en octobre 1992. L’échec de l’accord pousse l’APN à poursuivre d’autres avenues pour obtenir l’autonomie gouvernementale des Premières Nations (voir : Revendications territoriales; Peuples autochtones,Autochtones : organisations et activisme politiques).

Commission royale sur les peuples autochtones

Après la fin des pourparlers constitutionnels, les gouvernements expriment de plus en plus de réticence à discuter de l’autonomie gouvernementale des Premières Nations. Par conséquent, de nombreuses Premières Nations se tournent vers des préoccupations locales, entraînant le déclin apparent du rôle de l’organisation nationale. En outre, un certain nombre d’événements, tels que la crise d’Oka en 1990 et la crise d’Ipperwash en 1995, créent davantage de tensions entre les Premières Nations et les autorités locales, provinciales et fédérales. Les événements de 1990 à Oka et ailleurs au pays donnent lieu à l’établissement de la Commission royale sur les peuples autochtones (CRPA), coprésidée par l’ancien chef national Georges Erasmus. En 1996, la Commission Erasmus-Dussault publie un rapport en cinq volumes, comprenant plus de 400 recommandations visant à renouveler la relation entre le Canada et les Premières Nations. Bien que ses détracteurs présentent souvent le rapport de la CRPA comme « mort-né », l’existence même du rapport permet de définir les programmes politiques à la fois pour les leaders autochtones et les ministres responsables des affaires autochtones aux échelons fédéral et provincial.

Débat au sein de l’APN

En 1997, Phil Fontaine, du Manitoba, entre en fonction en tant que chef national, fondant son programme politique sur une relation renouvelée entre les Premières Nations et le Canada. Il met particulièrement l’accent sur le développement économique des collectivités des Premières Nations, la révision de la Loi sur les Indiens et une relation harmonieuse avec le gouvernement. Cette relation attire les critiques de certaines Premières Nations et contribue à sa défaite lors des élections de l’Assemblée des Premières Nations (APN) en 2000, remportées par Matthew Coon Come, qui adopte une approche plus frondeuse. Phil Fontaine est élu chef national à deux autres reprises, en 2003 et 2006, et l’APN négocie sous sa direction l’accord de Kelowna ainsi que la Convention de règlement relative aux pensionnats indiens.

Accord de Kelowna

Sous Phil Fontaine, l’Assemblée des Premières Nations (APN) joue un rôle important dans l’élaboration de ce qui sera plus tard connu sous le nom d’accord de Kelowna. Au cours des 18 mois précédant la réunion des premiers ministres, les 24 et 25 novembre 2005 à Kelowna, en Colombie-Britannique, l’Assemblée des Premières Nations et quatre autres organisations autochtones tiennent des rencontres avec les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux afin d’élaborer une stratégie commune visant à améliorer la qualité de vie des peuples autochtones au Canada.

Un document publié à la fin de la réunion, intitulé « Premiers ministres et dirigeants autochtones nationaux : renforcer les relations et combler l’écart », annonce un plan de dix ans comprenant un engagement financier de 5,1 milliards de dollars sur cinq ans. En vertu de ce plan, environ 1,8 milliard de dollars sont alloués à l’éducation afin de faire en sorte que le taux d’obtention du diplôme d’études secondaires chez les Autochtones soit le même que celui de la population générale du Canada. Plus de 1,3 milliard de dollars sont réservés aux services de santé. L’accord vise à réduire la mortalité infantile, le suicide chez les jeunes et le diabète infantile de 20 pour cent en cinq ans (et de 50 pour cent en 10 ans). En outre, 1,6 milliard de dollars seront consacrés à l’amélioration des logements et des infrastructures, et 1,7 million de dollars seront mis de côté pour « les relations et la responsabilisation » (en aidant les organisations autochtones à mettre au point des pratiques de responsabilisation, à travailler avec les gouvernements et à « prendre des engagements concernant les politiques sur les revendications territoriales et l’autonomie gouvernementale »). Des fonds supplémentaires sont consacrés au développement économique.

Bien que le gouvernement de Paul Martin approuve l’accord de Kelowna, les libéraux perdent le pouvoir peu après lors de l’élection générale. Le nouveau gouvernement conservateur de Stephen Harper appuie les objectifs généraux de l’accord, mais pas le financement prévu par celui-ci. Les fonds prévus dans le budget conservateur de 2006 sont beaucoup moins élevés que ce qui est stipulé dans l’accord de Kelowna. En juin 2006, Paul Martin présente le projet de loi C-292 (Loi de mise en œuvre de l’accord de Kelowna), un projet de loi d’initiative parlementaire qui obtient le soutien des partis d’opposition. La Loi de mise en œuvre de l’accord de Kelowna entre en vigueur en 2008. Au début de 2013, au cours des manifestations du mouvement Idle No More, l’accord est présenté par plusieurs commentateurs comme un modèle des relations entre les Autochtones et le Canada.

Convention de règlement relative aux pensionnats indiens

L’Assemblée des Premières Nations (APN) joue également un rôle clé dans la négociation de la Convention de règlement relative aux pensionnats indiens (CRRPI), qui est approuvée par tous les partis en mai 2006 et entre en vigueur en septembre 2007. En vertu de la CRRPI, environ 1,9 milliard de dollars sont mis de côté au profit direct des anciens élèves, tandis que des fonds supplémentaires sont réservés au dédommagement des élèves qui ont été victimes d’abus sexuels, de violence physique grave et de « certains autres actes fautifs ayant entraîné des conséquences psychologiques graves ». L’accord prévoit également 60 millions de dollars pour une Commission de vérité et de réconciliation, afin de donner à d’anciens élèves, à leurs familles et aux communautés la possibilité de partager leurs expériences, de promouvoir la sensibilisation et l’éducation du public, et d’établir un centre de recherche. Des fonds sont également mis de côté pour la Fondation autochtone de guérison et pour commémorer l’héritage des pensionnats (voir Accord du lac Meech; Accord du lac Meech, document).

Activités continues de défense des intérêts et défis persistants

L’Assemblée des Premières Nations (APN) continue à être critiquée par certains membres au sein de la communauté des Premières Nations. Notons, parmi les problèmes récurrents de l’organisation, la perception de la relation liant l’APN au gouvernement, que certains jugent trop « amicale ». La désunion au sein des Premières Nations se manifeste dans la réponse des individus et des organisations autochtones au projet de loi C-45 (le « projet de loi omnibus d’exécution du budget ») du gouvernement, présenté en octobre 2012. Avec son texte de plus de 400 pages, le projet de loi apporte des modifications importantes à plusieurs lois, dont la Loi sur les Indiens, la Loi sur la protection des eaux navigables (maintenant appelée la Loi sur la protection de la navigation) et la Loi sur l’évaluation environnementale.

Les changements concernent bon nombre de Canadiens et de membres de Premières Nations, et mènent à la formation du mouvement Idle No More, qui est mis sur pied par quatre femmes de la Saskatchewan, prenant rapidement de l’ampleur pour finir par inclure des milliers de sympathisants des peuples autochtones, au Canada comme à l’étranger. Bien que l’APN n’ait aucun lien officiel avec le mouvement Idle No More, le chef national Shawn Atleo exprime publiquement son soutien aux manifestants. Cependant, on reproche à Shawn Atleo et l’APN de ne pas exercer assez de pression sur le gouvernement. Alors que les manifestants de Idle No More appellent à l’action, la chef Theresa Spence d’Attawapiskat entame un jeûne hydrique, demandant une rencontre avec le premier ministre et le gouverneur général. On attribue au jeûne de Theresa Spence et au mouvement Idle No More le mérite d’avoir ajouté du poids à la demande du chef Atleo et de l’APN pour une rencontre de haut niveau avec le premier ministre.

Le 11 janvier 2013, le premier ministre Stephen Harper rencontre Shawn Atleo et d’autres membres de l’APN. Il accepte les propositions d’un « dialogue de haut niveau » sur les relations issues de traités et les revendications territoriales, d’une plus grande supervision du Cabinet du premier ministre et du Conseil privé, et de futures rencontres avec le chef national. L’APN est toutefois divisée, et certains chefs (tels que le grand chef Derek Nepinak du Manitoba) boycottent la rencontre. Bien qu’elle décide initialement de ne pas participer à la rencontre, le chef Theresa Spence finit par faire volte-face. Certains chefs de l’Ontario et du Manitoba demandent même un vote de censure contre Shawn Atleo. Malgré ces critiques, l’APN réussit à persuader à la fois le caucus libéral et le caucus du NPD d’approuver une déclaration de 13 engagements demandés par le chef Theresa Spence, qui met fin à son jeûne à la fin janvier 2013.

Les critiques contre l’APN se poursuivent en février 2013, alors qu’on apprend que l’organisation avait travaillé de près avec la GRC avant la Journée nationale des Autochtones en 2007, durant laquelle avaient eu lieu des manifestations et des blocages d’importantes voies de transport. Des documents révèlent que le chef national de l’APN Phil Fontaine avait rencontré les dirigeants de la GRC et des corps de police de l’Ontario et du Québec à l’été 2007 afin de coordonner la façon dont les manifestations se dérouleraient. Des critiques affirment que l’APN œuvre au détriment de son propre peuple, et que sa dépendance à l’égard des fonds fédéraux affecte sa capacité à défendre efficacement les intérêts des Premières Nations. Tout comme l’épisode du mouvement Idle No More, la controverse entourant la coopération de l’APN avec des organismes chargés de l’application de la loi illustre les défis de l’APN en tant qu’organisme national représentant des centaines de Premières Nations et de collectivités diverses.