Accord de Charlottetown

Québec et la Constitution

À la suite de l’échec de l’Accord du lac Meech en 1990, le gouvernement conservateur de Brian Mulroney essaie de nouveau de résoudre le dilemme politique créé en 1981-1982, lorsque le Canada a rapatrié et modifié sa Constitution sans l’accord du Québec. (Voir Éditorial : la canadianisation de la Constitution.) En 1990, Brian Mulroney nomme comme ministre des Affaires constitutionnelles l’ancien premier ministre Joe Clark et lui confie la tâche d’établir une nouvelle entente qui sortira le pays de son impasse constitutionnelle avec le Québec.

Une longue période de débat national commence alors au sujet de la nature de la Confédération et des détails obscurs de la réforme constitutionnelle. C’est une période de repositionnement politique intense: les différents gouvernements et des douzaines de groupes d’intérêt présentent leurs exigences pour renouveler la Constitution. Quatre organismes sont officiellement chargés d’entreprendre les discussions au Québec et à l’échelle nationale. On met sur pied au Québec le Comité Allaire et la Commission Bélanger-Campeau. Sur le plan national, on forme le Comité Beaudoin-Edwards et la Commission Spicer. Les travaux de ces organismes donnent lieu à divers rapports, dont le document fédéral Bâtir ensemble l’avenir du Canada.

Le gouvernement fédéral convoque ensuite une série de cinq conférences nationales pour examiner les propositions dans Bâtir l’avenir du Canada. Ces rencontres donnent lieu au rapport fédéral Un Canada renouvelé. Par la suite, des négociations entre les gouvernements fédéral, provincial et territorial ont lieu. L’Assemblée des Premières Nations, le Conseil national des autochtones du Canada (aujourd’hui le Congrès des Peuples Autochtones), l’Inuit Tapirisat du Canada et le Ralliement national des Métis y participent également. Le Québec est également invité, vers la fin des négociations. Ces pourparlers aboutissent à l’Accord de Charlottetown, présenté officiellement à Charlottetown, Île-du-Prince-Édouard, le 28 août 1992.

Partage des pouvoirs

L’Accord porte sur un certain nombre de questions clés. En matière de partage des compétences législatives, il prévoit que les forêts, les mines et d’autres domaines relèveront de la compétence exclusive des provinces. Il oblige par ailleurs le gouvernement fédéral à travailler avec les provinces en vue de « l’harmonisation  » de leur action dans certains domaines tels que les télécommunications, la formation et la main-d’œuvre, le développement régional et l’immigration.

Il reconnaît la compétence des provinces dans le domaine de la culture. Le gouvernement fédéral conserve cependant son contrôle sur les institutions nationales, comme la Société Radio-Canada et l’Office national du film.

L’accord aurait également touché deux composantes centralisatrices rarement invoquées de la Constitution : le pouvoir fédéral de réserve et de Désaveu et le pouvoir déclaratoire prévu à l’alinéa 92(10)c) de la Loi constitutionnelle de 1867. Le Désaveu donne au Cabinet fédéral le pouvoir d’annuler, dans un délai d’un an, toute loi provinciale. L’Accord aurait aboli ce pouvoir fédéral.

Le pouvoir déclaratoire permet au Parlement de déclarer que certains projets, même s’il s’agit d’ouvrages provinciaux, sont à l’avantage du Canada. Ils font donc partie de l’infrastructure nationale. Ainsi, les travaux appartiendraient à la compétence du gouvernement fédéral. En vertu de l’Accord, l’exercice du pouvoir déclaratoire nécessite l’autorisation provinciale.

Dépenses fédérales et provinciales

Un des aspects importants de l’Accord a trait au pouvoir fédéral de dépenser. Le Parlement possédant un pouvoir de taxation plus étendu que les législatures provinciales, son pouvoir de dépenser est d’autant plus grand. Au cours des années, il en résulte des arrangements financiers en vertu desquels le gouvernement fédéral finance, par voie de paiements de transfert et d’autres arrangements fiscaux, l’ensemble ou certaines parties des programmes qui relèveraient autrement des provinces, comme l’assurance-maladie, les services sociaux et l’enseignement supérieur.

Le gouvernement fédéral assortit généralement les arrangements fiscaux de conditions. Par exemple, l’interdiction de la surfacturation par les médecins que prévoit la Loi canadienne sur la santé. En général, toute province qui autorise un programme ou une activité qui viole ces conditions payerait, comme d’habitude, une pénalité. L’Accord de Charlottetown autorise les provinces à créer leurs propres programmes dans ces domaines. Le gouvernement fédéral garantirait compensation, pourvu que ces programmes soient compatibles avec les objectifs nationaux. (Voir aussi Relations fédérales-provinciales.)

En vertu de l’Accord, une province qui choisit de ne pas participer à un amendement constitutionnel qui transférerait des pouvoirs provinciaux au gouvernement fédéral recevrait un dédommagement. Dans ce cas, la province non participante aurait à financer ses propres programmes.

L’Accord renforce également l’union économique et sociale du Canada. Il envisage une « charte sociale » visant à favoriser et à promouvoir, notamment, un régime de soins de santé, les services de bien-être social, l’éducation, la protection de l’environnement, le droit des travailleurs à la négociation collective, ainsi que d’autres objectifs de nature sociale. Il vise également des objectifs économiques, entre autres, le libre-échange entre les provinces et les territoires, ainsi que des dispositions ayant trait à l’emploi, au niveau de vie et au développement. Ces dispositions élimineraient ainsi les obstacles à la libre circulation des biens, des services, de la main-d’œuvre et des capitaux.

Autonomie gouvernementale des peuples autochtones

L’Accord reconnaît le droit des peuples autochtones à l’autonomie gouvernementale, mais impose un moratoire de trois ans sur la reconnaissance judiciaire du concept. Il prévoit également la représentation des Autochtones au Parlement du Canada.

Société distincte du Québec

L’Accord comporte aussi la clause appelée « clause Canada ». Celle-ci énonce les valeurs fondamentales du Canada, dont la reconnaissance que le Québec forme une société distincte au sein du Canada, l’égalitarisme et la diversité. Cette disposition, comme l’actuel article 27 de la Charte canadienne des droits et libertés ayant trait au multiculturalisme, est une disposition interprétative. Elle exige que les tribunaux tiennent compte de ces valeurs dans l’interprétation de la Constitution.

Réforme parlementaire

L’Accord apporte diverses modifications à la gouvernance canadienne. C’est ainsi que la composition et le système de nomination des juges de la Cour suprême du Canada doivent être inscrits dans la Constitution. Le Sénat ferait l’objet des réformes pour devenir une chambre « élue, égale et efficace », ou « Sénat triple E ». Chaque province aurait le même nombre de sénateurs, qui seraient élus soit par l’ensemble des citoyens de la province, soit par l’Assemblée législative provinciale. L’Accord réduit les pouvoirs du Sénat. Dans certains cas, il exige une soi-disant « double majorité », c’est-à-dire une majorité des sénateurs et une majorité des sénateurs francophones.

L’Accord prévoit également des changements à la Chambre des communes. Le nombre de sièges à la Chambre des communes serait plus élevé. En outre, après le remaniement, aucune province ne compterait à la Chambre des communes moins de députés qu’une autre province dont la population est moins nombreuse. Pour la province de Québec, il garantit, cependant, qu’elle n’aurait jamais moins de 25% du nombre total des sièges à la Chambre des communes.

L’Accord ancre formellement le processus consultatif fédéral-provincial-territorial. Il permet aussi la participation des Autochtones lorsque celle-ci s’impose. Il augmente également le nombre de questions qui exige le consentement unanime pour qu’il y ait modification de la Constitution.

Référendum

L’Accord obtient l’appui officiel du gouvernement fédéral et des dix gouvernements provinciaux. Légalement, il aurait pu constituer une modification constitutionnelle. Cependant, le gouvernement Mulroney est encore ébranlé par la critique attestant que l’ Accord du lac Meech avait été conclu dans les officines du pouvoir, sans l’évaluation publique. Il décide donc de ratifier l’Accord de Charlottetown par un référendum national.

La Colombie-Britannique, l’Alberta et le Québec ont leurs propres lois référendaires. Cependant, la Colombie-Britannique et l’Alberta décident de participer au référendum fédéral. Deux référendums (l’un au fédéral, l’autre dans la province de Québec) posent la même question le même jour, soit le 26 octobre 1992: « Acceptez-vous que la Constitution du Canada soit renouvelée sur la base de l’entente conclue le 28 août 1992? »

Sur le plan national, 54,3% des électeurs s’opposent à l’Accord de Charlottetown. Il est cependant approuvé au Nouveau-Brunswick, à Terre-Neuve, à Île-du-Prince-Édouard et dans les Territoires du Nord-Ouest et, par la plus faible des majorités (50,1%), en Ontario. Au Québec, le résultat est de 56,7% contre.

Héritage

Après l’échec de l’Accord du lac Meech, les Canadiens se voient de nouveau dans l’impossibilité d’établir un consensus national sur la réforme constitutionnelle. L’échec de l’Accord de Charlottetown est interprété autant comme une protestation de la part des Canadiens contre la « souche politique » du pays (et contre le gouvernement Mulroney extrêmement impopulaire) que comme un vote contre l’Accord en tant que tel.

De façon ironique, les deux sujets clés de l’Accord continuent à faire l’objet d’un vif débat plusieurs années après son échec: les obstacles au commerce interprovincial et la réforme du Sénat. Le gouvernement fédéral, les provinces et les territoires signent l’Accord sur le commerceintérieur en 1994. Cependant, cet accord ne connaît qu’un succès limité pour réduire les obstacles au commerce interne. Un pacte plus complet est conclu en 2017 avec l’accord de libre-échange du Canada.

En 2014, aucun changement démocratique important n’est encore effectué au Sénat, et ce, malgré un geste dramatique du chef du Parti libéral Justin Trudeau cette année-là. Il expulse en effet tous les sénateurs libéraux du caucus du parti pour essayer de rendre le Sénat moins partisan. Beaucoup de Canadiens croient encore que la Chambre haute du Parlement devrait être réformée ou abolie.

En ce qui a trait à l’enjeu du Québec, en 2006, la Chambre des Communes a adopté une motion reconnaissant les Québécois comme étant une nation à l’intérieur d’un Canada uni. Une autre tentative de changement constitutionnel est faite en 2017. Le premier ministre libéral du Québec, Philippe Couillard, propose que le Québec signe la constitution cette année-là dans le cadre des célébrations du centenaire du Canada, Canada 150. Couillard publie une proposition de 177 pages qui reprend les points que l’ancien premier ministre Robert Bourassa a fait valoir dans l’Accord du lac Meech. Cependant, ses efforts sont catégoriquement rejetés par le premier ministre Justin Trudeau, qui répond: « Nous n’allons pas rouvrir la Constitution ».

Voir aussi : Histoire constitutionnelle; Droit constitutionnel; Monarchie constitutionnelle; Éditorial: La mort de l’Accord du lac Meech; Accord de Charlottetown: document; Référendum du Québec (1995).